城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。黨的二十屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出“深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化”，明確了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)任務(wù)和思路舉措。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央從戰(zhàn)略和全局高度作出的重大戰(zhàn)略部署，為做好“十五五”及未來一段時(shí)期新型城鎮(zhèn)化工作提供了根本遵循和行動(dòng)指南。要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)并貫徹落實(shí)，深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，穩(wěn)步提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，充分釋放新型城鎮(zhèn)化蘊(yùn)藏的巨大內(nèi)需潛力，為中國式現(xiàn)代化提供強(qiáng)勁動(dòng)力和堅(jiān)實(shí)支撐。

一、“十四五”時(shí)期新型城鎮(zhèn)化取得重大成就

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視新型城鎮(zhèn)化工作，習(xí)近平總書記對(duì)新型城鎮(zhèn)化作出一系列重要論述，引領(lǐng)我國走出一條中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化取得歷史性成就。“十四五”時(shí)期以來，我國常住人口城鎮(zhèn)化率由63.89%提高至67%。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成效明顯。戶籍制度改革取得歷史性突破，城市落戶條件進(jìn)一步放寬放開，超過1.7億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)供給擴(kuò)面提質(zhì)，國家基本公共服務(wù)對(duì)非戶籍常住人口覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，義務(wù)教育階段隨遷子女在公辦學(xué)校就讀和享受政府購買學(xué)位服務(wù)比例達(dá)96.8%。市民化配套政策不斷完善，“人地錢掛鉤”機(jī)制有效實(shí)施。城鎮(zhèn)化空間布局持續(xù)優(yōu)化。“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局基本形成，城市群和都市圈發(fā)展壯大，19個(gè)城市群常住人口占全國比重提升至75%左右、地區(qū)生產(chǎn)總值占全國比重穩(wěn)定在83%以上，一批現(xiàn)代化都市圈加快培育，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)，城市數(shù)量增加至694個(gè)，城市綜合實(shí)力持續(xù)增強(qiáng)。城市發(fā)展質(zhì)量顯著提高。“多規(guī)合一”改革縱深推進(jìn)，城市治理效能不斷增強(qiáng)，盲目擴(kuò)張“攤大餅”問題有效遏制，“大城市病”明顯緩解。城市基礎(chǔ)設(shè)施迭代升級(jí)，城市供水普及率、燃?xì)馄占奥省⑽鬯幚砺示^99%，建成世界規(guī)模最大的城市住房保障體系，城市安全韌性水平整體提高。城市歷史文化保護(hù)傳承深入推進(jìn)，城市文明程度持續(xù)提高。城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，城市生活垃圾無害化處理率超過99%，城市天更藍(lán)、水更清、環(huán)境更優(yōu)美。城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得積極成效。要素雙向流動(dòng)更加順暢，城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)供給機(jī)制有序建立，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展取得積極成效，城鄉(xiāng)居民收入比縮小到2024年的2.34∶1。

同時(shí)，也要清醒地看到，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展也面臨一些新情況新問題新挑戰(zhàn)：城市老齡化、少子化、區(qū)域人口增減分化特征明顯，人口結(jié)構(gòu)快速變化；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量仍待提高，超大特大城市對(duì)周邊的輻射帶動(dòng)作用發(fā)揮不夠，一些中小城市和縣城承載能力不足；城市部分房屋和基礎(chǔ)設(shè)施老化，群眾訴求更加多樣，安全穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)增多，治理難度加大，等等。

我國城鎮(zhèn)化正從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段，城鎮(zhèn)化發(fā)展仍然有很大的空間和潛力。“十五五”時(shí)期，全國常住人口城鎮(zhèn)化率預(yù)計(jì)提升至70%以上。要準(zhǔn)確把握我國城鎮(zhèn)化發(fā)展所處的歷史方位，主動(dòng)適應(yīng)形勢(shì)變化，深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，不斷開創(chuàng)“十五五”時(shí)期新型城鎮(zhèn)化發(fā)展新局面。

二、科學(xué)有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

習(xí)近平總書記指出：“解決好人的問題是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，城鎮(zhèn)化最基本的趨勢(shì)是農(nóng)村富余勞動(dòng)力和農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。”“十五五”及未來一段時(shí)期，要把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正融入城市。

（一）推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度。進(jìn)一步深化戶籍制度改革，逐步放開放寬落戶限制，清除“隱性落戶門檻”，提高戶籍登記、遷移便利度，暢通農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶渠道。推動(dòng)相關(guān)公共服務(wù)隨人走，重點(diǎn)解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最關(guān)心的子女教育、住房保障、社會(huì)保險(xiǎn)等問題，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)由常住地供給。

（二）完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化配套政策。進(jìn)一步推動(dòng)轉(zhuǎn)移支付、要素配置等與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤，建立新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)配置同常住人口增加協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)中央財(cái)政性建設(shè)資金向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量較多城市傾斜。

（三）保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益。依法維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，探索建立自愿有償退出的辦法，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可進(jìn)可退，無論進(jìn)城還是回鄉(xiāng)都能有基本保障。

三、促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局

習(xí)近平總書記指出，要促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。“十五五”及未來一段時(shí)期，要順應(yīng)我國人口流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，持續(xù)完善城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，著力構(gòu)建疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鎮(zhèn)化空間格局。

（一）推進(jìn)超大特大城市治理現(xiàn)代化。加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，推動(dòng)超大特大城市“強(qiáng)身健體”，做強(qiáng)做精核心功能，合理有序疏解一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場(chǎng)等非核心功能，增強(qiáng)全球資源配置、科技創(chuàng)新策源、高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)能力，打造高質(zhì)量發(fā)展主引擎。

（二）加快城市群一體化和都市圈同城化。著眼于提高城市對(duì)人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合承載能力，發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈，增強(qiáng)中西部和東北的城市群、都市圈對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的支撐作用。加強(qiáng)城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作，優(yōu)化城市群之間產(chǎn)業(yè)分工和空間聯(lián)系，構(gòu)建跨行政區(qū)合作發(fā)展新機(jī)制。建立健全都市圈同城化推進(jìn)機(jī)制，促進(jìn)通勤便捷高效、產(chǎn)業(yè)梯次配套、公共服務(wù)便利共享。

（三）優(yōu)化城市規(guī)模結(jié)構(gòu)。立足大中城市特色資源和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，推動(dòng)制造業(yè)差異化定位、規(guī)模化集群化發(fā)展，因地制宜建設(shè)先進(jìn)制造業(yè)基地、商貿(mào)物流中心、區(qū)域?qū)I(yè)服務(wù)中心，在中西部有條件的地區(qū)培育發(fā)展省域副中心城市，提升大中城市功能品質(zhì)。推動(dòng)要素條件良好、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)扎實(shí)、發(fā)展?jié)摿^大的小城市加快發(fā)展，有序引導(dǎo)人口向鄰近的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域轉(zhuǎn)移。堅(jiān)持規(guī)模適度、突出特色、強(qiáng)化功能，分類引導(dǎo)小城鎮(zhèn)發(fā)展。扎實(shí)推進(jìn)邊境城鎮(zhèn)建設(shè)，增強(qiáng)穩(wěn)邊固邊、人口集聚、安全發(fā)展能力。

四、分類推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)

習(xí)近平總書記指出，扎實(shí)推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動(dòng)興業(yè)、強(qiáng)縣、富民一體發(fā)展。“十五五”及未來一段時(shí)期，要統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，推進(jìn)縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，提升縣城發(fā)展質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化。

（一）科學(xué)把握功能定位。我國幅員遼闊，不同地區(qū)縣域間自然條件、資源稟賦、發(fā)展基礎(chǔ)等方面差異較大。要堅(jiān)持因地制宜，分類引導(dǎo)縣城發(fā)展方向，加快發(fā)展大城市周邊縣城，積極培育專業(yè)功能縣城，合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城，有序發(fā)展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城，引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展，形成各具特色的發(fā)展路徑。

（二）提升產(chǎn)業(yè)支撐能力。堅(jiān)持突出特色、錯(cuò)位發(fā)展，統(tǒng)籌培育本地產(chǎn)業(yè)和承接外地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，提升產(chǎn)業(yè)平臺(tái)功能，健全商貿(mào)流通網(wǎng)絡(luò)，重點(diǎn)發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)明顯、帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強(qiáng)、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化職業(yè)技能培訓(xùn)，穩(wěn)定擴(kuò)大縣城就業(yè)崗位，推動(dòng)以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)、以業(yè)聚人。對(duì)城鎮(zhèn)化率較低且人口規(guī)模大、有一定產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和條件的地區(qū)，在協(xié)調(diào)推進(jìn)新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化方面加快突破，提升潛力地區(qū)城鎮(zhèn)化水平。

（三）提升公共服務(wù)水平。更大力度投資于人，圍繞人的全生命周期需求改善公共服務(wù)，實(shí)施縣域普通高中發(fā)展提升、縣醫(yī)院綜合能力提升等重點(diǎn)任務(wù)，促進(jìn)縣城市政公用設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級(jí)，實(shí)現(xiàn)公共設(shè)施能力與常住人口規(guī)模基本匹配，更好滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需求和縣城居民生產(chǎn)生活需要。

（四）以縣域?yàn)榛締卧龠M(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和公共資源合理配置，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系，推進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸、公共服務(wù)和社會(huì)事業(yè)向鄉(xiāng)村覆蓋，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。

五、大力實(shí)施城市更新，建設(shè)現(xiàn)代化人民城市

習(xí)近平總書記指出：“城市是人集中生活的地方，城市建設(shè)必須把讓人民宜居安居放在首位，把最好的資源留給人民。”“十五五”及未來一段時(shí)期，要認(rèn)真踐行人民城市理念，堅(jiān)持“五個(gè)轉(zhuǎn)變、五個(gè)更加”的重要原則，以推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展為主題，以堅(jiān)持城市內(nèi)涵式發(fā)展為主線，以推進(jìn)城市更新為重要抓手，大力推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)能轉(zhuǎn)換、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型、文脈賡續(xù)、治理增效。

（一）著力建設(shè)富有活力的創(chuàng)新城市。立足城市資源稟賦和基礎(chǔ)條件，精心培育創(chuàng)新生態(tài)，強(qiáng)化科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新協(xié)同，統(tǒng)籌推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)、新興產(chǎn)業(yè)培育壯大、未來產(chǎn)業(yè)布局建設(shè)，因地制宜培育和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。推進(jìn)土地混合開發(fā)利用、用途合理轉(zhuǎn)換，有效推動(dòng)城市低效用地再開發(fā)，推動(dòng)各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)改造提升，建立可持續(xù)的城市建設(shè)運(yùn)營投融資體系，激發(fā)城市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。

（二）著力建設(shè)舒適便利的宜居城市。堅(jiān)持人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、交通一體規(guī)劃，逐步破除傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)、居住、商務(wù)等功能分隔模式。加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式。推進(jìn)老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)、城中村等“三區(qū)一村”更新改造，實(shí)現(xiàn)城市有序“新陳代謝”。適應(yīng)人口和需求結(jié)構(gòu)變化發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)，健全養(yǎng)老服務(wù)體系，加強(qiáng)教育資源前瞻性布局，推動(dòng)緊密型醫(yī)聯(lián)體建設(shè)，加強(qiáng)社會(huì)保障和分層分類社會(huì)救助，牢牢兜住民生底線。

（三）著力建設(shè)綠色低碳的美麗城市。加強(qiáng)城市環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)城市空氣治理提質(zhì)工程、飲用水水源地保護(hù)等重點(diǎn)任務(wù)，持續(xù)提升城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。協(xié)同推進(jìn)降碳減污擴(kuò)綠增長(zhǎng)，大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、綠色建筑、綠色交通、綠色消費(fèi)、綠色社區(qū)。修復(fù)城市生態(tài)空間，保護(hù)城市河湖水系、濕地和水環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧共生。

（四）著力建設(shè)安全可靠的韌性城市。推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程建設(shè)，加快老舊管線改造升級(jí)，推動(dòng)地下綜合管廊建設(shè)改造，構(gòu)建多水源保障和分布式能源系統(tǒng)，強(qiáng)化城市自然災(zāi)害防治，統(tǒng)籌城市防洪體系和內(nèi)澇治理，增強(qiáng)高層建筑消防能力，加強(qiáng)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建起全天候、系統(tǒng)性、現(xiàn)代化的城市安全保障體系。提高城市管理“軟件”韌性，加強(qiáng)應(yīng)急指揮、處置和救援體系建設(shè)，有效防范化解各領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)。

（五）著力建設(shè)崇德向善的文明城市。完善歷史文化保護(hù)傳承體系，加強(qiáng)古城古鎮(zhèn)運(yùn)營管理，重視保護(hù)城市獨(dú)特的歷史文脈、人文地理、自然景觀。重視城市文化軟實(shí)力建設(shè)，大力弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，積極發(fā)展文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步彰顯城市文化品位和底蘊(yùn)特色。

（六）著力建設(shè)便捷高效的智慧城市。堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，推動(dòng)城市治理重心和配套資源下沉，下好城市治理“繡花功夫”，提升城市治理效能。強(qiáng)化城市規(guī)劃的管控和引導(dǎo)作用，做到功能復(fù)合、密度適中、高低錯(cuò)落、藍(lán)綠交織。順應(yīng)數(shù)智化趨勢(shì)，強(qiáng)化科技支撐，建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施，深化城市數(shù)據(jù)共享，豐富智慧城市應(yīng)用場(chǎng)景，創(chuàng)新城市治理理念、模式、手段，不斷提升城市治理智慧化精細(xì)化水平。