【典故里的經(jīng)濟(jì)學(xué)】

今年4月28日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二十五次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要站在統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全的戰(zhàn)略高度，充分認(rèn)識(shí)做好防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的重要性”，并系統(tǒng)總結(jié)了“七個(gè)堅(jiān)持”的寶貴經(jīng)驗(yàn)，為我們持續(xù)做好防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作指明了前進(jìn)方向、提供了行動(dòng)指南。

我國(guó)國(guó)土廣袤、地理復(fù)雜、氣候多樣，自然災(zāi)害易發(fā)多發(fā)，給歷代國(guó)家治理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中國(guó)傳統(tǒng)荒政在長(zhǎng)期實(shí)踐中積累了“預(yù)備”“工賑”“鄉(xiāng)治”“上下”等智慧，體現(xiàn)了中華民族應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的基本能力。由古觀今，“預(yù)備”之于應(yīng)急物資儲(chǔ)備，“工賑”之于災(zāi)后恢復(fù)重建，“鄉(xiāng)治”之于基層共治，“上下”之于央地分級(jí)響應(yīng)——傳統(tǒng)荒政所蘊(yùn)含的治理智慧，與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、公共投資、基層治理和財(cái)政分權(quán)等理論相契合，可以為我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系建設(shè)提供歷史滋養(yǎng)與有益啟示。防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)事關(guān)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定。必須把人民至上、生命至上貫穿風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、預(yù)警預(yù)防、應(yīng)急處置、恢復(fù)重建全過(guò)程，把尊重自然規(guī)律、堅(jiān)持預(yù)防為主、堅(jiān)持系統(tǒng)觀念和社會(huì)共治轉(zhuǎn)化為制度能力、科技能力和組織能力，不斷提升防范應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的現(xiàn)代化水平。

“預(yù)備”：重視事前預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備

“預(yù)備”，即把災(zāi)害尚未發(fā)生時(shí)的儲(chǔ)備、制度和能力建設(shè)放在救災(zāi)之前，也就是做好事前預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備。《禮記·王制》說(shuō)：“國(guó)無(wú)九年之蓄，曰不足；無(wú)六年之蓄，曰急；無(wú)三年之蓄，曰國(guó)非其國(guó)也。”意即國(guó)家治理不能只看一時(shí)豐歉，當(dāng)在太平年歲為災(zāi)荒年份留下余地，把充足儲(chǔ)備視為立國(guó)之本。

中國(guó)古代把儲(chǔ)備看作維系國(guó)家秩序的重要基礎(chǔ)，體現(xiàn)了“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”的治理意識(shí)，由此還發(fā)展出常平倉(cāng)、義倉(cāng)、社倉(cāng)等多類備荒倉(cāng)儲(chǔ)。漢代耿壽昌奏設(shè)常平倉(cāng)，在糧價(jià)低時(shí)收購(gòu)、糧價(jià)高時(shí)平價(jià)出售，兼顧穩(wěn)定市場(chǎng)和賑濟(jì)災(zāi)荒。隋唐義倉(cāng)則重在按戶儲(chǔ)糧、備荒濟(jì)民，后來(lái)逐步納入官府管理。南宋朱熹倡行社倉(cāng)，把一部分糧食儲(chǔ)備留在鄉(xiāng)里，按規(guī)則周轉(zhuǎn)使用。明初預(yù)備倉(cāng)和清代常平倉(cāng)、義倉(cāng)、社倉(cāng)，又進(jìn)一步充實(shí)了地方層級(jí)的儲(chǔ)備。清代乾隆時(shí)期，常平倉(cāng)的設(shè)置和儲(chǔ)量一度達(dá)到較高水平。這說(shuō)明，中國(guó)古代在缺乏現(xiàn)代保險(xiǎn)等金融工具的條件下，已經(jīng)嘗試通過(guò)公共儲(chǔ)備制度來(lái)抵御災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。

以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角觀察，傳統(tǒng)倉(cāng)儲(chǔ)本質(zhì)上是一種應(yīng)對(duì)不確定性的跨期資源配置機(jī)制：以豐年之蓄備災(zāi)年之需，以系統(tǒng)性儲(chǔ)備應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。常平倉(cāng)偏重調(diào)節(jié)市場(chǎng)和穩(wěn)定糧價(jià)，義倉(cāng)、社倉(cāng)更直接服務(wù)災(zāi)時(shí)保障，三者各有側(cè)重，又共同遵循逆向調(diào)節(jié)、跨期配置的治理邏輯。中國(guó)傳統(tǒng)倉(cāng)儲(chǔ)制度還將這一邏輯分散于不同層級(jí)，形成中央節(jié)制、地方主持、鄉(xiāng)里參與的多層互補(bǔ)結(jié)構(gòu)，相比單一儲(chǔ)備更具韌性。這一思路與今天的應(yīng)急物資儲(chǔ)備、救災(zāi)生活物資保障、區(qū)域聯(lián)儲(chǔ)聯(lián)調(diào)等制度是相通的：其關(guān)鍵不只是災(zāi)后調(diào)撥資源，更在于把儲(chǔ)備、調(diào)運(yùn)、分配和監(jiān)督規(guī)則提前做實(shí)。

“工賑”：把救濟(jì)和災(zāi)后恢復(fù)建設(shè)相結(jié)合

“工賑”，即在災(zāi)后不是單純發(fā)放錢糧，而是由政府或社會(huì)力量提供公共工程崗位，讓受災(zāi)群眾通過(guò)參與修堤、治河、修倉(cāng)、修路等工程獲得收入。它的重點(diǎn)在于把救濟(jì)和恢復(fù)建設(shè)結(jié)合起來(lái)。

宋代范仲淹在杭州賑災(zāi)時(shí)，一方面發(fā)糧救急，另一方面組織寺院和官府興辦公共工程，雇傭饑民做工，工匠、傭工等群體在修成倉(cāng)廩、吏舍等設(shè)施的同時(shí)，獲得口糧和工錢。《夢(mèng)溪筆談》評(píng)價(jià)其做法：既已恤饑，因之以成就民利。這點(diǎn)出了工賑的關(guān)鍵：將應(yīng)對(duì)災(zāi)荒的財(cái)政支出，轉(zhuǎn)化為惠及長(zhǎng)遠(yuǎn)的硬件積累與發(fā)展條件。明清兩代遇黃河決堤、海塘潰決，也常以河工、海塘工程招募災(zāi)民應(yīng)役。比如林則徐任江蘇巡撫時(shí)，會(huì)同兩江總督陶澍疏浚劉河、白茆河一帶水利，并輔以“以工代賑”，就是近代“工賑”實(shí)踐中較有代表性的案例。

“工賑”的內(nèi)在邏輯，與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的反周期公共投資和勞動(dòng)密集型工程是相通的：在災(zāi)后就業(yè)困難、生產(chǎn)受阻、收入下降的時(shí)期，公共支出既能穩(wěn)定就業(yè)、緩解民生壓力，又能形成長(zhǎng)期可用的基礎(chǔ)設(shè)施，是一種將危機(jī)管理與發(fā)展投資結(jié)合起來(lái)的制度安排。我們今天進(jìn)行災(zāi)后恢復(fù)重建時(shí)，也可以這一思路進(jìn)行統(tǒng)籌安排，使救災(zāi)資金既解燃眉之急，也補(bǔ)長(zhǎng)遠(yuǎn)之短。

“鄉(xiāng)治”：提升基層防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力

“鄉(xiāng)治”，即把部分防災(zāi)備荒和救災(zāi)組織職能放到基層，由鄉(xiāng)里、社區(qū)和社會(huì)力量參與管理，政府進(jìn)行規(guī)則確認(rèn)和必要監(jiān)督。基層組織熟悉本地人口、地形、物資和風(fēng)險(xiǎn)狀況，在災(zāi)害預(yù)防和先期處置中具有不可替代的作用。

南宋乾道年間，建寧府崇安縣一帶發(fā)生災(zāi)荒。朱熹與鄉(xiāng)里人士商議，請(qǐng)求官府撥常平米六百石賑濟(jì)鄉(xiāng)民。后來(lái)，這批糧食獲準(zhǔn)留置鄉(xiāng)中，作為本地社倉(cāng)本金，按規(guī)則貸放和歸還。至乾道七年，五夫社倉(cāng)逐漸成形；淳熙八年，朱熹總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成《社倉(cāng)事目》并推動(dòng)朝廷推廣。需要說(shuō)明的是，社倉(cāng)并非憑空創(chuàng)設(shè)，朱熹之前已有類似鄉(xiāng)社儲(chǔ)糧實(shí)踐；朱熹的重要貢獻(xiàn)，在于通過(guò)五夫社倉(cāng)的持續(xù)運(yùn)行和制度總結(jié)，使這一基層備荒形式形成較為清晰的規(guī)則形態(tài)和更廣泛的制度影響，因而后世常以“朱熹社倉(cāng)”稱之。

“朱熹社倉(cāng)”將一部分備荒職能下沉到社區(qū)層面，彌補(bǔ)了“國(guó)家難以直接覆蓋、市場(chǎng)難以有效供給、個(gè)人難以獨(dú)自承擔(dān)”的治理空隙，其中蘊(yùn)含著多中心治理的理論邏輯。這意味著，在國(guó)家與市場(chǎng)之外，公共物品供給還存在另一種可能，即以社區(qū)自治為基礎(chǔ)、以社會(huì)信任為紐帶、以國(guó)家制度為依托的協(xié)同治理。“朱熹社倉(cāng)”具備這種治理形態(tài)的若干基本要素：本金界限分明，規(guī)則因地制宜，由鄉(xiāng)里人士參與經(jīng)管，并與官府保持必要的信息往來(lái)。

雖然社倉(cāng)在后世推行并非一帆風(fēng)順，倉(cāng)本流失、紳董侵吞、官役勒索等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，其制度局限與歷史價(jià)值同樣需要正視，但它提示我們：基層始終是抵御自然災(zāi)害的第一線。社倉(cāng)的“鄉(xiāng)治”傳統(tǒng)，為今天推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系建設(shè)提供了重要的歷史參照和實(shí)踐啟示：做好防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作，必須采取多種措施加強(qiáng)基層應(yīng)急治理、社區(qū)互助、志愿服務(wù)和社會(huì)組織參與等工作。

“上下”：兼顧中央統(tǒng)籌與地方落實(shí)

“上下”，即中央和地方在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)中采取分級(jí)負(fù)責(zé)、財(cái)政分擔(dān)、信息上報(bào)與監(jiān)督核驗(yàn)的工作方式。中國(guó)傳統(tǒng)荒政之所以能夠長(zhǎng)期運(yùn)行，不僅在于“預(yù)備”“工賑”“鄉(xiāng)治”諸端各司其職，也在于中央與地方之間逐漸形成了比較合理的財(cái)政分擔(dān)和信息分工。

清代荒政較為集中地體現(xiàn)了這一點(diǎn)。清代救災(zāi)制度包括報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)、核戶、發(fā)賑、蠲緩、借貸、善后等多個(gè)環(huán)節(jié)，基本覆蓋了災(zāi)害發(fā)生后的主要治理流程。這一制度上承唐宋以來(lái)災(zāi)傷檢放、報(bào)災(zāi)覆勘的傳統(tǒng)，經(jīng)元明發(fā)展，到清代前期形成較為系統(tǒng)的制度鏈條。以乾隆八年直隸賑災(zāi)為例，災(zāi)前災(zāi)后涉及報(bào)災(zāi)、核戶、發(fā)賑、監(jiān)督等程序，官員委派、賑票審核、上級(jí)抽查等安排，意在盡量減少冒領(lǐng)、遺漏和中途流失。

清代“上下”制度的深層邏輯，在諸多層面契合了現(xiàn)代財(cái)政分權(quán)理論與治理理論的核心洞見。從財(cái)政視角看，區(qū)域性災(zāi)害沖擊具有明顯的空間不對(duì)稱性，單一省份難以獨(dú)自承擔(dān)大災(zāi)損失，必須有跨區(qū)域的財(cái)政調(diào)節(jié)機(jī)制。同時(shí)，救災(zāi)成本又不能完全外化，否則可能削弱地方防災(zāi)和實(shí)報(bào)災(zāi)情的激勵(lì)。蠲免、緩征、截留漕糧、調(diào)運(yùn)糧食等措施，實(shí)質(zhì)上是在風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和地方責(zé)任之間尋求平衡。從治理視角看，央地之間的信息約束亦至關(guān)重要。災(zāi)情可能被瞞報(bào)、遲報(bào)，也可能被夸報(bào)；賑款賑糧在層層下達(dá)中，可能出現(xiàn)滯留、挪用和損耗。通過(guò)勘災(zāi)、審戶、造冊(cè)、奏銷、復(fù)核等方式加強(qiáng)信息核驗(yàn)，則是意在提高災(zāi)情判斷和資源分配的準(zhǔn)確性。

“上下”這一歷史經(jīng)驗(yàn)提醒我們：中央統(tǒng)籌與地方落實(shí)缺一不可。中央要承擔(dān)跨區(qū)域協(xié)調(diào)、資源統(tǒng)籌和兜底保障功能，地方要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)排查、信息報(bào)送、先期處置和基層組織責(zé)任；同時(shí)，還要通過(guò)更透明的報(bào)災(zāi)核驗(yàn)、資金物資流向管理、科技監(jiān)測(cè)預(yù)警和社會(huì)力量的參與，提高信息的真實(shí)性和資源的到達(dá)率。

（作者：翟潤(rùn)卓、高原，分別系中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院助理教授、教授）