一、《立法法》修正，仇和落馬
2015年3月15日約9：20分，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議全體會(huì)議表決通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于修改＜中華人民共和國(guó)立法法＞的決定(草案) 》。僅僅三個(gè)半小時(shí)之后的12：55分，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站公布一記重磅消息：“云南省委副書記仇和涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，目前正接受組織調(diào)查。”
尚不清楚作為十二屆全國(guó)人大代表的仇和是否參與了《立法法》修正案的表決，當(dāng)然，《立法法》修正案的通過(guò)與仇和落馬之間也并沒(méi)有必然關(guān)系。而且從理論上講，被紀(jì)委“調(diào)查”并不必然意味著落馬，盡管他已經(jīng)被媒體認(rèn)為是兩會(huì)落馬的“第三虎”。但人們?nèi)匀蝗滩蛔≡O(shè)想，對(duì)于以“大膽改革”、敢闖敢干而成為“明星官員”的仇和來(lái)說(shuō)，在他秉政期間大拆大建、鐵腕治吏，大力推行市場(chǎng)化甚至私有化時(shí)，如果眼睛里有《立法法》、腦子里繃著一根弦，出臺(tái)的相關(guān)文件和制度都能嚴(yán)格遵循《立法法》規(guī)定的話，他的命運(yùn)是否會(huì)有所不同呢？
《立法法》修正案的通過(guò)與仇和落馬之間，就這樣在無(wú)意間發(fā)生了微妙的聯(lián)系。仇和雖然施政有“個(gè)性”，但其為官卻也有“共性”。這個(gè)共性也許是幾乎所有發(fā)展中國(guó)家所面臨的共同難題：在法律不健全、不完善的情況下，敢闖敢干敢革新，雖然出政績(jī)，能升官，但也可能會(huì)踩上法律的紅線，甚至違法亂紀(jì)、身敗名裂；而如果不闖、不干、不試驗(yàn)，就可能淪為庸官，雖然穩(wěn)當(dāng)，但也可能不出政績(jī)，風(fēng)評(píng)差、升官難。“守法”與“有為”之間，頗為兩難。實(shí)際上，近年來(lái)落馬的貪腐官員中，就頗有一些人算得上曾經(jīng)是“能員干吏”。
二、改革史也是“違法”史？
改革從來(lái)都是有風(fēng)險(xiǎn)的，一是改革失敗的風(fēng)險(xiǎn)，二是法律和政策不確定給改革者帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。如何為改革先行者們服下定心丸，鼓勵(lì)其勇于探索解決改革路上出現(xiàn)的問(wèn)題；同時(shí)又要約束改革實(shí)踐者們的行為，避免其利用改革謀取私利，一直是改革過(guò)程中的大哉問(wèn)。去年兩會(huì)上，最高人民檢察院檢察長(zhǎng)曹建明2014年3月10日在十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議作最高人民檢察院工作報(bào)告時(shí)專門指出，要穩(wěn)妥處理改革中出現(xiàn)的新類型案件，正確區(qū)分改革失誤與失職瀆職、改革探索出現(xiàn)偏差與鉆改革空子實(shí)施犯罪等界限。
但在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，由于法律法規(guī)的不健全和不完善，不僅老百姓不知道，就連官員也不知道自己的行為是合法還是非法。某種意義上說(shuō)，改革一開始就是從對(duì)現(xiàn)行法律的突破開始的。1978年，今日著名的小崗村，18位村民冒著極大的風(fēng)險(xiǎn)，以托孤的形式，立下生死狀，在土地承包責(zé)任書上摁手印；20世紀(jì)90年代，蘇聯(lián)解體，東歐突變，一堆“倒?fàn)敗庇楷F(xiàn)，有些發(fā)財(cái)了，有些卻被以“投機(jī)倒把罪”判刑入獄了。不僅普通公民如此，甚至國(guó)家機(jī)關(guān)也是如此，1988年之前，憲法規(guī)定土地不得買賣、出租，但深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)卻突破了憲法，將土地使用權(quán)出租；而在1982年憲法公布實(shí)施之前，1978年憲法并沒(méi)有賦予全國(guó)人大常委會(huì)立法權(quán)，但由于改革開放的實(shí)際需要，在未經(jīng)修憲或者釋憲的情況下，全國(guó)人大常委會(huì)在4年間出臺(tái)了11部法律。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人也不例外，1982年憲法最初明確規(guī)定實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，直到1993年修憲才寫入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但在此之前，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人便多次提出經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，顯然也是違憲的。為了解釋這種情況，有學(xué)者提出了“良性違憲”的理論，在法學(xué)界引發(fā)熱議。
而這種情況并未隨著進(jìn)入新世紀(jì)而在實(shí)踐中得到真正解決。實(shí)際上，違法改革仍然在不斷出現(xiàn)。一系列環(huán)保法律早已通過(guò)，但地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)字好看，遇到法律繞著走、甚至頂著走的情況并不罕見，制造了數(shù)不盡的生態(tài)災(zāi)難；為了解決交通擁堵和霧霾問(wèn)題，又走到另一個(gè)極端，不少地方以一紙文件就能夠限購(gòu)、限號(hào)、拍賣車牌，甚至在交通問(wèn)題上“割據(jù)”一方，限制外地車輛在特定時(shí)段進(jìn)入本行政區(qū)域。比如仇和，當(dāng)他以雷霆手段鐵腕治吏、大拆大建、賣光醫(yī)院時(shí)，所出臺(tái)的一系列文件、制度、規(guī)定是否完全符合上位法呢？而近年來(lái)所暴露的國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、各部委規(guī)章違反憲法或法律的情況，也并不鮮見。
三、《立法法》修改的真問(wèn)題
比起《立法法》從1993年起草，到2000年方才通過(guò)的八年抗戰(zhàn)，這次《立法法》的修改要迅速得多。從2013年10月份公布納入到十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，到去年8月過(guò)常委會(huì)一審，去年12月份常委會(huì)二審，到本次全國(guó)人大代表大會(huì)審議并最終通過(guò)，不過(guò)一年多的時(shí)間。但中間卻幾經(jīng)周折，尤其是“稅率”兩字增刪的96個(gè)小時(shí)，更是頗富戲劇性，引發(fā)媒體廣泛關(guān)注。
縱觀《立法法》修改，洋洋灑灑46個(gè)修正案，整部法律條文增加10余條，可謂“大修”。修正案通過(guò)的當(dāng)天下午，新華社便配發(fā)熱情洋溢的通訊，將其盛贊為“邁向良法善治的里程碑”。而早在幾日前，就在通稿里提出規(guī)范授權(quán)立法、授予社區(qū)的市立法權(quán)、明確細(xì)化“稅收法定原則”、界定部門規(guī)章和地方政府規(guī)章邊界、加強(qiáng)備案審查、規(guī)范司法機(jī)關(guān)司法解釋等《立法法》修改“六大亮點(diǎn)”。而從修正案的內(nèi)容來(lái)看，正如3月8日在十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議上李建國(guó)所做《關(guān)于<中華人民共和國(guó)立法法修正案（草案）>的說(shuō)明》（簡(jiǎn)稱“修正案說(shuō)明”）中所言，此次修正涉及面要廣得多。不僅有賦予社區(qū)的市立法權(quán)、落實(shí)稅收法定原則、規(guī)范部門規(guī)章和地方政府規(guī)章等完善立法體制的內(nèi)容，還強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，尤其提出要推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，特別提出完善行政法規(guī)制定程序，提出要加強(qiáng)備案審查，要規(guī)范和監(jiān)督司法解釋，幾乎是對(duì)《立法法》的全面優(yōu)化和加固。
而與媒體的激情相比，一個(gè)更為直接的問(wèn)題是，為什么要立法法，為什么要修改立法法？李建國(guó)在“修正案說(shuō)明”中指出，立法法修改的背景是，“隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和改革的不斷深化，人民群眾對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作有許多新期盼，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央提出了新要求，立法工作面臨不少需要研究解決的新情況、新問(wèn)題。”但什么是“新情況、新問(wèn)題？“修正案說(shuō)明”并未細(xì)說(shuō)。值得比較的是，2000年立法法制定，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任顧昂然在《關(guān)于<中華人民共和國(guó)立法法（草案）>的說(shuō)明》（簡(jiǎn)稱“立法案說(shuō)明”）中則指出：
在實(shí)際工作中也存在著一些問(wèn)題，主要是：有些法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的內(nèi)容超越了權(quán)限；有些法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定同法律相抵觸或者法規(guī)之間、規(guī)章之間、法規(guī)與規(guī)章之間存在著相互矛盾、沖突的現(xiàn)象；有的質(zhì)量不高，在起草、制定過(guò)程中，有的部門、地方存在著不從國(guó)家整體利益考慮而為部門、地方爭(zhēng)局部利益的傾向。這些問(wèn)題在一定程度上損害了國(guó)家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，也給執(zhí)法造成困難。因此，需要根據(jù)憲法制定立法法，對(duì)法律、法規(guī)以及規(guī)章的制定作出統(tǒng)一規(guī)定，使之更加規(guī)范化、制度化。
如果將《立法法》2015年的46個(gè)修正案與2000年的“立法案說(shuō)明”相對(duì)比，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，前者所謂“六大亮點(diǎn)”，豈非正是對(duì)后者的回答？也就是說(shuō)，跨越了15個(gè)年頭，從根本上說(shuō)，《立法法》修正案解決的也許主要還是15年前制定《立法法》時(shí)所面臨的那些問(wèn)題。這些問(wèn)題，如果用法言法語(yǔ)來(lái)解釋，就是“提高立法質(zhì)量和立法效率，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一”；而一旦將其放置到當(dāng)前的大背景之中，這些不就是要解決“權(quán)力任性”、“立法與改革相銜接”的問(wèn)題嗎？因此，無(wú)論輿論界有著什么樣的激情與渲染，本質(zhì)上講，立法法就是要在“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”的同時(shí)，解決“權(quán)力任性”的問(wèn)題，從而協(xié)調(diào)改革與立法的關(guān)系。這也正是立法法在當(dāng)前所面臨的問(wèn)題與時(shí)代使命！
四、人民必須得到充分重視
20世紀(jì)80年代創(chuàng)辦了中國(guó)第一個(gè)農(nóng)民城的溫州基層干部陳定模，曾經(jīng)有一句名言：“改革總從違法開始的”。這句話充滿了吊詭與心酸。由于僵化的意識(shí)形態(tài)和立法工作的落后，我們?cè)?jīng)發(fā)生過(guò)許許多多荒唐而又無(wú)意義的爭(zhēng)論。今天的中國(guó)是“世界工廠”，正在變?yōu)椤笆澜缡袌?chǎng)”。而在1978年，私人企業(yè)、工廠到底能否雇傭八個(gè)以上的工人，就是一個(gè)很敏感的問(wèn)題。直至1983年，中央的意見還是“不宜提倡，不要公開宣傳，也不要急于取締”的“三不原則”；1985年，小平同志的意見還是“再看看。”最終，1987年的中共中央5號(hào)文件中，才通過(guò)確立“允許存在，加強(qiáng)管理，興利抑弊，逐步引導(dǎo)”的十六字方針而廢除雇傭限制，而立法工作則還要更靠后。從1998年國(guó)務(wù)院提出三年搞活國(guó)有企業(yè)開始，由于始終缺乏清晰、可操作的立法依據(jù)，大量國(guó)有資產(chǎn)流失，但不少企業(yè)卻以灰色的方式完成了產(chǎn)權(quán)清晰化的改造；但后來(lái)改革的大門驟然關(guān)上，也有不少企業(yè)家因此身陷囹圄。
改革不能總是從違法開始。正是在這個(gè)背景下，中共中央總書記、國(guó)家主席、中央軍委主席習(xí)近平2014年2月28日主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。要求在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。而此前的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，堅(jiān)持正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系，膽子要大、步子要穩(wěn)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過(guò)河相結(jié)合，整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相促進(jìn)；鼓勵(lì)地方、基層和群眾大膽探索，加強(qiáng)重大改革試點(diǎn)工作，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，寬容改革失誤。
雖然由于立法與政策的不完善，不少改革的弄潮兒要么因?yàn)闊o(wú)法無(wú)天、為所欲為而身敗名裂，要么因改革踩踏了法律的紅線而中箭落馬，但改革開放三十年來(lái)，我們還是積累了一些有益的經(jīng)驗(yàn)。比如，對(duì)底層改革先局部承認(rèn)，然后以“政策不變”的形式讓改革后現(xiàn)狀實(shí)際存在，等待時(shí)機(jī)成熟時(shí)推進(jìn)立法，把改革實(shí)踐的舉措以法律形式予以確定和承認(rèn)，也就是所說(shuō)的“先行先試”，以立法主動(dòng)適應(yīng)改革需要。在新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體秉政之后，尤其重視法律下的改革，2012年年底，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批，同意廣東省暫停實(shí)施《海關(guān)法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等25部法律的部分條款。2013年8月，全國(guó)人大常委會(huì)又授權(quán)國(guó)務(wù)院在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)暫時(shí)停止實(shí)施《外資企業(yè)法》、《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》和《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》等三部法律。而這些舉措，也都在《立法法》修正案中得到了體現(xiàn)。
但關(guān)鍵在于，在改革與立法相銜接的過(guò)程中，尤其是在立法不健全和不完善的狀態(tài)下，誰(shuí)是一項(xiàng)改革合法或者不合法的判斷者，在有立法需求時(shí)，誰(shuí)是相關(guān)法律的真正立法者？
毫無(wú)疑問(wèn)，公民是改革的具體承受者，雖然三十年的改革開放過(guò)程中，民眾整體上受益了，但無(wú)論是計(jì)劃生育、國(guó)企下崗、城市拆遷、土地征用，民眾也是改革陣痛的承擔(dān)者。固然有改革者因踩踏法律紅線而落馬，但三十年來(lái)，或者立法法公布實(shí)施15年來(lái)，如果不是伴隨貪腐，又有幾位落馬者是由于出臺(tái)了違憲、違法因而侵犯了公民合法人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利的規(guī)章或者文件的呢？實(shí)際上，“人民”往往成了立法過(guò)程中的旁觀者或者被遺忘者。
并不是因?yàn)椤读⒎ǚā分袥](méi)有尊重民意的規(guī)定，原《立法法》第5條清晰地規(guī)定，“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志”，“保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)。”但立法如何才能體現(xiàn)人民的意志，如何防止習(xí)近平所言的人民名義上有權(quán)而實(shí)際上無(wú)權(quán)？因此，《立法法》修正案才特意在第5條加上“堅(jiān)持立法公開”，在第十一修正案中強(qiáng)調(diào)立法聽證和征求意見。其他如人大主導(dǎo)立法、規(guī)范立法授權(quán)的修正，也都著眼于此。但是，多年來(lái)“一聽就漲”、專家和人大代表所代表的利益越來(lái)越分化的事實(shí)仍然提醒我們，人民對(duì)立法的真實(shí)參與仍然不那么真實(shí)，此次立法法修正只不過(guò)是一個(gè)開始。也許，正如立法法修正案解決的是15年前的問(wèn)題一樣， 15年后立法法的再修、三修甚至N修，當(dāng)能解決人民名義上參與立法而實(shí)際上無(wú)法真正參與的問(wèn)題吧。