編者按：中國以簡政放權(quán)、深化行政審批制度改革為主要特征的行政體制改革正在逐步展開，并取得重要成果。作為中國最權(quán)威的行政體制改革研究機構(gòu)，中國行政體制改革研究會連續(xù)四年發(fā)布“行政改革藍皮書”，通過翔實的資料，具體的分析，既有專題研究，又結(jié)合地方實踐案例，從多角度對2014年行政審批制度改革與地方治理創(chuàng)新進行分析和研究，具有重要的權(quán)威性和前瞻性。

中國網(wǎng)與社會科學文獻出版社和中國行政體制改革研究會聯(lián)合推出《行政體制改革系列分析》文章，摘編并發(fā)布《行政改革藍皮書（2014-2015）》中的核心觀點，共計27篇。本系列文章以行政審批制度改革與地方治理創(chuàng)新為主題，系統(tǒng)跟蹤和總結(jié)了2014年中國地方政府實施行政審批制度改革的進程、成就和問題，并圍繞地方治理創(chuàng)新等實踐議題進行系統(tǒng)總結(jié)和梳理。

任進 國家行政學院法學部教授、博士生導師，國家行政學院行政法研究中心主任、憲法室主任

行政權(quán)力涉及的內(nèi)容，包括政府及部門實施法律、法規(guī)的行為和政府及部門實施行政管理的行為。行政權(quán)必須依法律、法規(guī)設定，這是依法行政的最基本要求。在深化行政審批制度改革基礎(chǔ)上加強地方政府及部門權(quán)力清單制度建設，體現(xiàn)了黨的十八屆三中全會、四中全會關(guān)于深入推進依法行政、加快建設法治政府對行政主體行使權(quán)力的新要求。權(quán)力清單中行政職權(quán)主要由法定行政機關(guān)或機構(gòu)、被授權(quán)組織和行政機關(guān)委托組織依法行使，范圍涉及政府或部門對外行使的影響相對人權(quán)利義務的活動。要科學界定行政審批與其他行政行為以及行政執(zhí)法、行政管理、指導服務和其他行政職權(quán)的范圍和分類，遵循基本原則和程序，并處理好各種關(guān)系，做到繼承創(chuàng)新、定變統(tǒng)一、點面結(jié)合、動靜平衡、上下聯(lián)動和協(xié)調(diào)配合。

理順政府及其部門的職權(quán)關(guān)系

推行權(quán)力清單制度，需要理順各級政府、部門之間的職權(quán)關(guān)系，解決職權(quán)交叉、多頭管理、多層執(zhí)法等問題。

（一）理順政府與部門職權(quán)關(guān)系

政府職權(quán)，主要是執(zhí)行、管理、服務，辦理授權(quán)或交辦事項等；政府部門，行使經(jīng)濟、教科文衛(wèi)體、資源環(huán)保、城鄉(xiāng)建設和財政、民政、公安、民族、司法行政、監(jiān)察、計生等部門管理職責，但涉及政府部門的工作方針和重大行政措施，應向本級政府請示或報告，由本級政府決定；涉及政府全面或跨部門的職權(quán)應由本級政府負責。

同時，有些法律規(guī)定了政府、政府部門以及部門之間的職權(quán)關(guān)系，如《環(huán)境保護法》規(guī)定了各級政府及其環(huán)境保護主管部門、政府其他有關(guān)部門在資源保護和污染防治等環(huán)境保護工作中的職權(quán)或責任，以及縣級以上環(huán)境保護主管部門責令采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施或經(jīng)人民政府批準責令停業(yè)、關(guān)閉等處罰權(quán)。有關(guān)法律、法規(guī)、“三定規(guī)定”還界定了相關(guān)部門的職權(quán)。

（二）理順中央與地方政府事權(quán)關(guān)系

推行權(quán)力清單制度還涉及中央與地方政府的職權(quán)關(guān)系。地方政府管理本行政區(qū)域內(nèi)行政工作，但外交、國防、海關(guān)等涉及國家主權(quán)的事項，金融、國稅、外匯等關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的事項，以及海洋、流域管理等跨行政區(qū)域的全國性事務，由中央政府管理。根據(jù)三中全會決定，“國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則的管理等作為中央事權(quán)；部分社保、跨區(qū)域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權(quán)；區(qū)域性公共服務作為地方事權(quán)”。四中全會決定要求“推進各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執(zhí)法權(quán)，強化省級政府統(tǒng)籌推進區(qū)域內(nèi)基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執(zhí)行職責”。這些都為理順中央與地方政府事權(quán)關(guān)系提供了指導依據(jù)。

有的法律和規(guī)范性文件作了規(guī)定。如《教育法》第14條規(guī)定，“國務院和地方各級政府根據(jù)分級管理、分工負責的原則，領(lǐng)導和管理教育工作；中等及中等以下教育在國務院領(lǐng)導下，由地方政府管理；高等教育由國務院和省級政府管理”。

又如根據(jù)《國務院關(guān)于發(fā)布政府核準的投資項目目錄的通知》，“企業(yè)投資建設本目錄內(nèi)的固定資產(chǎn)投資項目，按照規(guī)定報送有關(guān)項目核準機關(guān)核準；企業(yè)投資建設本目錄外的項目，實行備案管理；事業(yè)單位、社會團體等投資建設的項目，按照本目錄執(zhí)行。按照規(guī)定由國務院核準的項目，由發(fā)展改革委審核后報國務院核準。核報國務院核準的項目、國務院投資主管部門核準的項目，事前必須征求國務院行業(yè)管理部門的意見。由地方政府核準的項目，省級政府可以根據(jù)本地實際情況具體劃分地方各級政府的核準權(quán)限”。

按照深化行政體制改革的要求，國務院主要是根據(jù)事務的性質(zhì)來區(qū)分中央與地方政府各自的事權(quán)，同時，還要考慮事務的涉及范圍、管理的效率和經(jīng)濟性、公正性等因素，以突出不同層級政府履行職能的重點。

（三）理順不同地方政府之間的職權(quán)關(guān)系

推行權(quán)力清單制度還涉及各級地方政府之間的職權(quán)關(guān)系。按照中央、國務院《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的意見》的要求，“地方政府要做好國務院和上級地方政府下放權(quán)力的承接工作；市場監(jiān)管原則上實行屬地管理，由市縣政府負責；省級政府主要負責維護市場統(tǒng)一和公平競爭以及對下級政府在市場監(jiān)管方面的規(guī)范管理和監(jiān)督指導”。

省級各部門要加強對市縣的指導，明確本系統(tǒng)權(quán)力事項的名稱、歸類、實施依據(jù)、實施主體等標準；市級部門做好所屬縣（市、區(qū)）部門權(quán)力事項的比對；省市縣三級加強上下聯(lián)動，研究職責下放事項的銜接工作。省級政府權(quán)力清單中，有的作了大致區(qū)分，如浙江省權(quán)力清單中，行政權(quán)力涉及省級保留和市、區(qū)（縣）屬地管理、共性權(quán)力和審核轉(zhuǎn)報的內(nèi)容。

根據(jù)《國務院關(guān)于發(fā)布政府核準的投資項目目錄的通知》，由“地方政府核準的項目，省級政府可以根據(jù)本地實際情況具體劃分地方各級政府的核準權(quán)限；由省級政府核準的項目，核準權(quán)限不得下放”。但有的地方政府管理事項確需下放，應如何處理？根據(jù)委托理論和授權(quán)理論，地方政府對確需下放的審批事項，可按照《行政許可法》的規(guī)定，委托下級政府或其部門行使審批權(quán)，也可以依法授權(quán)下級政府或其部門行使審批權(quán)。

推行權(quán)力清單制度應遵循的原則

程序和需處理好的關(guān)系（一）原則和程序

推行權(quán)力清單制度應遵循職權(quán)法定原則，使行政權(quán)的來源具有法律依據(jù)。行政機關(guān)行使職權(quán)，依法律、法規(guī)、規(guī)章及其清單進行。

同時，推行權(quán)力清單制度還要符合精簡、統(tǒng)一、效能的要求。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和行政體制改革的深化，行政權(quán)力應依據(jù)職能調(diào)整、優(yōu)化配置的要求和精簡的原則確定。此外，推行政府權(quán)力清單制度要符合機構(gòu)編制管理體制，堅持中央統(tǒng)一領(lǐng)導、地方分級管理，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。

四中全會要求“行政機關(guān)要堅持法定職責必須為，勇于負責、敢于擔當，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職”，因此按照權(quán)責一致的要求，還要建立責任清單制度，明確政府的責任，做到有權(quán)必有責。

行政責任，即行使地方政府職能所具有的責任，通常來自法律的原則規(guī)定、“三定規(guī)定”中的規(guī)定。行政職權(quán)和職責的梳理比較困難，主要是因為行政職責在法律條文中一般只有原則規(guī)定，而行政權(quán)力比較具體，一般在法律條文中有明確規(guī)定，但權(quán)力和職責又往往難以區(qū)分。省級政府權(quán)力清單中，有的作了責任清單的探索，如浙江省設立獨立的責任清單，涉及部門職責、與相關(guān)部門職責邊界、事中事后監(jiān)管制度和公共服務事項。

此外，還要建立負面清單制度，即企業(yè)投資項目核準目錄，按投資領(lǐng)域、類別和內(nèi)容等分別列舉，方便各類市場主體依法平等進入清單之外的領(lǐng)域。

推行權(quán)力清單制度應遵循基本程序。一是要梳理政府及部門職責，摸清底數(shù)；二是編制權(quán)力目錄和運行流程圖；三是要對現(xiàn)有權(quán)力進行調(diào)整、優(yōu)化權(quán)力流程；四是要公開權(quán)力清單和流程；五是要建立健全對權(quán)力行使的事中事后監(jiān)管制度。

地方各級政府推行政府及其部門權(quán)力清單制度本身也要遵循一定程序，如對政府權(quán)力清單，可由本級政府提出，經(jīng)上一級政府機構(gòu)編制管理機關(guān)審核后，報上一級政府批準；其中，縣級以上地方各級政府權(quán)力清單，還應當報本級人大常委會備案。地方各級政府部門權(quán)力清單，由本級政府部門提出，經(jīng)本級政府機構(gòu)編制管理機關(guān)審核后，報本級政府批準。

（二）處理好幾個關(guān)系

在推行地方政府及其部門權(quán)力清單制度的進程中，除了遵循以上基本原則和程序外，還要注意處理好以下關(guān)系。

第一，地方政府及其部門權(quán)力清單制度是在行政執(zhí)法責任制、政務公開、效能建設、行政審批制度改革基礎(chǔ)上逐步推進的，但又與這些改革有所不同，不僅主管部門不同，而且涉及的概念、范圍、主體和工作任務等也不完全相同。推行地方政府及其部門權(quán)力清單制度，要以十八大及十八屆二中全會、三中全會、四中全會決定為指導，總結(jié)以往改革經(jīng)驗，在原有基礎(chǔ)上有所創(chuàng)新、有所完善、有所發(fā)展。

第二，按照中央要求，要“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要”，而且“在研究改革方案和改革措施時，要同步考慮改革涉及的立法問題，及時提出立法需求和立法建議。實踐證明行之有效的，要及時上升為地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章；實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)；對不適應改革要求的法規(guī)規(guī)章，要及時修改和廢止”。推行權(quán)力清單制度也是這樣：一方面，行政改革和職能轉(zhuǎn)變的特點，是變革原有體制、機制；另一方面，法治政府的特點，是各級政府及部門要一體執(zhí)行法律法規(guī)。因此，推行地方政府及其部門權(quán)力清單制度，既要堅持權(quán)力法定原則，又要大力推進改革創(chuàng)新，逐步完善；既要將法律、法規(guī)、規(guī)章和“三定規(guī)定”作為行政職權(quán)的依據(jù)，又要發(fā)揮法律法規(guī)引領(lǐng)、規(guī)范和推動改革的作用，使權(quán)力清單制度建設在法治軌道上，并完善不適應改革發(fā)展要求的規(guī)定和制度。

第三，既全面清理、規(guī)范又突出重點，特別是要把行政審批體制改革作為主要抓手和突破口。深化行政審批制度改革的方向，主要是立足企業(yè)投資經(jīng)營便利化，深挖改革潛力，繼續(xù)縮減行政審批事項，重點是堅決清理和盡快廢止非行政許可審批事項，繼續(xù)降低市場準入門檻，清理評比達標表彰項目，清理和規(guī)范技術(shù)審查、評估、鑒證、咨詢等有償中介服務事項，縮減職業(yè)資質(zhì)、資格許可和認定事項，特別是要加強監(jiān)管以及公開透明、嚴格規(guī)范行政審批事項的設定和實施，以激發(fā)市場活力和企業(yè)創(chuàng)新動力。對非行政許可審批事項的取消，可以采取直接廢止、依法轉(zhuǎn)為其他行政行為或政府職責、改為告知性備案等方式，但嚴禁以備案、登記、注冊、年檢、監(jiān)制、認定、認證、審定、指定、配號、換證等形式變相設定行政許可，嚴禁以加強事中事后監(jiān)管為名，變相恢復、上收已取消和下放的行政審批項目。

第四，建立地方政府及其部門權(quán)力清單和運行流程動態(tài)調(diào)整機制，及時調(diào)整行政權(quán)力事項、優(yōu)化權(quán)力運行流程。對公開的政府及其部門權(quán)力清單，要隨著改革的深入及法律、法規(guī)、規(guī)章和相關(guān)規(guī)范性文件的調(diào)整進行動態(tài)管理，同時，要保持相對穩(wěn)定性。

第五，對地方政府及其部門而言，推行地方政府及工作部門權(quán)力清單制度，是政府的自我革命，往往缺乏自我改革的內(nèi)生動力，而且各地的政府部門權(quán)力清單分類、范圍和標準等不統(tǒng)一。因此，一方面，要及時出臺中央、國務院關(guān)于推行地方政府及其部門權(quán)力清單制度的指導意見，加強頂層設計、整體規(guī)劃和分類指導，以維護法治統(tǒng)一、政策統(tǒng)一和制度統(tǒng)一；另一方面，要鼓勵基層探索創(chuàng)新，地方特別是省級和設區(qū)的市在推行政府權(quán)力清單制度方面有一定的自主權(quán)，可以采取體現(xiàn)各自特點的措施和制度。

第六，地方機構(gòu)編制管理部門要發(fā)揮牽頭協(xié)調(diào)作用，認真組織實施，指導督促各部門報送職權(quán)清理材料，組織開展審核工作，并做好審批權(quán)力清單公布后的后續(xù)工作以及與推行政府權(quán)力清單制度工作的銜接；行政監(jiān)察機關(guān)要查找權(quán)力清單中的廉政風險點，實施重點監(jiān)控，加強問責；財政部門要做好財政專項資金分配等權(quán)力事項清理；政府法制部門要按照職權(quán)法定原則，加強職權(quán)設立的合法性審查，做好權(quán)力事項調(diào)整涉及法規(guī)規(guī)章修改的相關(guān)工作。