毛捷 對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)貿(mào)學(xué)院財稅學(xué)系主任、教授、博士生導(dǎo)師
李克強總理在剛結(jié)束的兩會《政府工作報告》中指出，2019年要普惠性減稅與結(jié)構(gòu)性減稅并舉，重點降低制造業(yè)和小微企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)。一方面，要深化增值稅改革，將制造業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行16％的稅率降至13％，將交通運輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行10％的稅率降至9％，確保主要行業(yè)稅負(fù)明顯降低；保持6％一檔的行業(yè)增值稅稅率不變，但通過采取對生產(chǎn)、生活性服務(wù)業(yè)增加稅收抵扣等配套措施，確保所有行業(yè)稅負(fù)只減不增，繼續(xù)向推進稅率三檔并兩檔、稅制簡化方向邁進。另一方面，抓好年初出臺的小微企業(yè)普惠性減稅政策落實。
根據(jù)財政部的測算，上述減稅措施加上社保繳費降費，預(yù)計2019年可實現(xiàn)減稅降費2萬億元，其中減稅約占7成，也就是1．4萬億元，規(guī)模超過了2018年全年減稅降費總金額（1．3萬億元）。按財政部國庫司提供的2018年財政收支數(shù)據(jù)計算，上述減稅金額約占2018年全國一般公共預(yù)算收入（183352億元）的7．6％，占2018年全國稅收收入（156401億元）的9％，占主要減稅稅種國內(nèi)增值稅收入（61529億元）的23％。
在經(jīng)濟增速換擋、財政收支矛盾加重的大背景下，如此大規(guī)模的減稅彰顯了黨中央和國務(wù)院力圖通過減稅等措施促進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、使市場在配置資源中發(fā)揮決定性作用的決心。
正如李克強總理所說的，這次減稅是需要壯士斷腕的勇氣，而且要充分估計可能遇到的困難，讓減稅紅利真正落到企業(yè)和個人頭上。不管會遇到多大的困難和阻力，都要落實好上述減稅政策，因為這次減稅是減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、激發(fā)市場活力的重大舉措，是完善稅制、優(yōu)化收入分配格局的重要改革，是宏觀政策支持穩(wěn)增長、保就業(yè)、調(diào)結(jié)構(gòu)的重大抉擇。
財稅制度，尤其是稅收制度，關(guān)系到千家萬戶，影響著各行各業(yè)，既是促進經(jīng)濟社會發(fā)展的助推器，也是平衡公平與效率的調(diào)節(jié)器，牽一發(fā)而動全身。因此，稅收制度的設(shè)計和改革要膽大心細(xì)，正所謂“賦有藝而斂有時，故財不匱而人不怨”。此次減稅主要包括兩部分。
其一是結(jié)構(gòu)性減稅，即增值稅現(xiàn)行稅率分別從16％和10％下調(diào)至13％和9％，受益者主要是制造業(yè)企業(yè)和部分服務(wù)業(yè)企業(yè)。這部分企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動往往需要持續(xù)投資和購入各種原材料或中間產(chǎn)品，增值稅稅率的下降有利于降低商品流轉(zhuǎn)成本，降低企業(yè)運營成本。
其二是普惠性減稅，即小微企業(yè)普惠性稅收減免政策，減免稅種覆蓋增值稅、企業(yè)所得稅、資源稅、城市維護建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅（不含證券交易印花稅）和耕地占用稅等。同時，此次的小微企業(yè)普惠性減稅政策將小微企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)做了調(diào)整，包括將“從業(yè)人數(shù)不超過200人”調(diào)整為“從業(yè)人數(shù)不超過300人”、“資產(chǎn)總額和年銷售收入均不超過3000萬元”調(diào)整為“資產(chǎn)總額和年銷售收入均不超過5000萬元”，擴大了減稅政策的適用范圍。
這些措施對于激發(fā)市場活力，尤其是刺激中小企業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，意義重大。其一，減稅有助于提升企業(yè)投資的積極性。根據(jù)筆者的研究，2004－2009年的增值稅轉(zhuǎn)型改革顯著地刺激了企業(yè)投資規(guī)模的擴大。背后的機制是，減稅改善了企業(yè)內(nèi)部現(xiàn)金流，使得企業(yè)更有能力去進行投資。上述效應(yīng)對于融資約束強的企業(yè)（主要是民營企業(yè)和中小企業(yè)），尤為突出。此次增值稅稅率下調(diào)和小微企業(yè)普惠性減免稅收，如果政策實施到位，中小企業(yè)手頭會變得更寬松，在不斷改進和完善的信貸政策配合下，這些企業(yè)會更愿意進行投資。同時，隨之企業(yè)投資的活躍，尤其是中小企業(yè)投資活動的大幅增長，經(jīng)濟增長對政府投資的依賴度將持續(xù)下降，政府投資回報率不斷下降對經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展造成的拖累效應(yīng)將得到根本緩解。
其二，減稅為企業(yè)開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動松綁。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動往往要求持續(xù)的資金投入，而且是否能實現(xiàn)盈利充滿了不確定性。中小企業(yè)融資能力有限，不得不將主要的資金用于保證現(xiàn)金流的穩(wěn)定上，避免因資金鏈斷裂導(dǎo)致出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險，這就限制了其對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的資金投入。
根據(jù)筆者的研究，企業(yè)所得稅的虧損抵扣和增值稅轉(zhuǎn)型改革等會刺激企業(yè)擴大風(fēng)險投資（周期長但能促進技術(shù)進步的投資），進而帶動全要素生產(chǎn)率的提升。此次針對小微企業(yè)的普惠性稅收減免政策覆蓋了多個稅種，尤其是企業(yè)所得稅和增值稅等稅種的減免（包括科技型中小企業(yè)企業(yè)所得稅虧損抵扣結(jié)轉(zhuǎn)期限自2018年1月1日起從原來的5年延長到10年，此次小微企業(yè)普惠性稅收減免政策使得更多小企業(yè)享受該項政策），這些制度性的稅收減免將為中小企業(yè)提供持續(xù)的減稅紅利，使得中小企業(yè)敢于和勇于開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動。
當(dāng)然，不可否認(rèn)，減稅降費可能會加劇各級政府財政收支矛盾，進而對穩(wěn)增長產(chǎn)生一定影響。一方面，減稅意味著政府要放棄“真金白銀”，讓企業(yè)和個人更多地享受到中國特色社會主義新時代各項深化改革帶來的紅利，增強獲得感。另一方面，我國的地方政府（尤其是市縣級政府）在促進地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的重要作用，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、棚戶區(qū)改造、土地儲備、教育、衛(wèi)生、生態(tài)文明建設(shè)等方面，地方政府的財政投入是主要支柱，因此地方公共支出是剛性的，不能減少，而且會持續(xù)擴大。減稅的同時，如何有效解決政府收支矛盾，是一個不能回避的問題。
筆者認(rèn)為至少可以從以下三方面入手。第一，合理利用地方政府債券，為地方公共支出中的資本性支出提供可持續(xù)的資金支持。今年年初，全國人民代表大會常務(wù)委員會授權(quán)國務(wù)院提前下達了部分新增地方政府債務(wù)限額，包括新增一般債務(wù)限額5800億元、新增專項債務(wù)限額8100億元，合計13900億元。2019年1－2月份，累積發(fā)行地方政府債券7822億元；其中，1月份發(fā)行4180億元，2月份發(fā)行3642億元。而往年同期基本沒有發(fā)行地方政府債券。這些信用評級高（全部為AAA級）、市場約束強的地方政府債券，為地方政府合理安排各項公共支出，尤其是資本性支出，提供了寶貴的、可持續(xù)的資金來源。第二，加強對稅收減免政策實施效果的監(jiān)測和評估，不斷提升稅收減免政策的績效。筆者自2008年參與財政部稅政司的稅式支出管理制度項目研究，親身感受到開展稅收減免政策的科學(xué)管理有多難。但這項工作非常重要，大部分發(fā)達國家和一部分發(fā)展中國家的政府預(yù)算管理系統(tǒng)配有專門的稅式支出管理子系統(tǒng)，方便收集稅收減免政策的相關(guān)數(shù)據(jù)，并對其實施效果進行評估。經(jīng)過多年的積累，2019年3月12日，十三屆全國人大財政經(jīng)濟委員會在發(fā)布的《關(guān)于2018年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2019年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報告》中提出，研究探索建立稅式支出制度，稅收優(yōu)惠政策應(yīng)當(dāng)在預(yù)算草案中作出安排，提高稅收優(yōu)惠政策規(guī)范性和透明度，這是我國政府預(yù)算管理體制深化改革的又一次重大探索。如果稅式支出制度得以正式建立，稅收優(yōu)惠政策從預(yù)算編制、政策實施、效果監(jiān)測和績效評估全流程納入預(yù)算管理，將大大提高稅收減免的績效管理質(zhì)量，讓每一分錢的稅收減免都用到刀刃上。第三，加快健全地方稅體系，夯實地方政府財政基礎(chǔ)。稅收具有法定性（即強制性）和固定性，是各國政府用來籌集公共支出資金的主要手段。要從根本上解決地方政府財政收支矛盾，關(guān)鍵在于健全地方稅體系，從稅收制度上保障地方財力。根據(jù)國際經(jīng)驗，房地產(chǎn)稅等具有受益稅屬性，既能調(diào)節(jié)貧富差距、促進社會平等，也十分適合作為地方政府的主要收入來源。應(yīng)加快房地產(chǎn)稅立法，并廣泛征求社會各界的意見，盡快推出并落實適合我國國情的房地產(chǎn)稅制度，切實推進地方稅體系建設(shè)。（責(zé)任編輯 王琳）