孔令池 南京大學長江產業(yè)經濟研究院助理研究員
劉志彪 南京大學長江產業(yè)經濟研究院院長
在推進更高質量一體化發(fā)展過程中，最大限度減少行政壁壘造成的區(qū)域分割，減少地方利益保護帶來的惡性競爭、低效發(fā)展和環(huán)境惡化問題，客觀地協(xié)調各成員的經濟政策，通過設計合理的利益分享機制與利益補償機制，促使地區(qū)利益分配達到一種比較公平的狀態(tài)，已經成為長三角地區(qū)實現協(xié)調、有序和可持續(xù)發(fā)展的緊迫內生需求。
1.發(fā)揮上海的“龍頭帶動”作用，蘇浙皖各展所長。在更高質量推進長三角地區(qū)一體化發(fā)展的當下，上海與長三角其他省市之間的關系，不再是簡單的中心與外圍的等級關系，也不是單純的接軌和融入上海或者上海輻射周邊，而是合作、平行關系，注重協(xié)同和銜接，整合資源，不斷促進功能布局互動，形成分工合理、優(yōu)勢互補、各具特色的空間格局。上海應主動逐步退出一般性的、勞動密集型、能耗高的制造業(yè)，集中發(fā)展現代服務經濟，加快構建以服務業(yè)為主的現代產業(yè)體系，集中資源投資現代服務業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)，不斷強化服務、管理、集散、創(chuàng)新等城市職能。并借助上海總部經濟發(fā)達的優(yōu)勢，鼓勵企業(yè)將生產環(huán)節(jié)轉移到蘇浙皖，形成合理的空間布局和產業(yè)鏈配套，從而將長三角地區(qū)打造成為交易成本和制造成本綜合較低的區(qū)域。
在此基礎上，協(xié)調發(fā)展制造業(yè)集群與服務業(yè)集群，以產業(yè)集群為載體將行政邊界模糊化，促使長三角一體化發(fā)展的主要機制在空間上進行激化擴散。此外，就是上海的科技平臺、金融平臺、人力資源平臺逐步向長三角其他地區(qū)開放，為長三角地區(qū)嫁接和配置全球資源創(chuàng)造條件。
2.轉變地方政府職能，構筑區(qū)域共同市場。區(qū)域共同市場的基本要求就是區(qū)域之間統(tǒng)一政策、降低要素流動的交易成本、擴大企業(yè)的市場配置空間，實現產品互相準入、生產要素自由流動、企業(yè)跨區(qū)經營。“解鈴還須系鈴人”，市場非一體化發(fā)展在很大程度上與政府相關，建立區(qū)域共同市場還要靠政府。
首先，破除地區(qū)封鎖和市場分割的實質是改革政府，改革阻礙共同市場建立的行政權力，促使其由經濟建設型政府轉向公共服務型政府，將地方政府職能切實轉變到提供公共服務、社會管理、維護社會秩序等方面，逐步消除導致市場非一體化的體制機制障礙，發(fā)揮市場在合理配置資源中的決定性作用。
其次，不斷放松對經濟主體經營活動的種種干預，對所有經濟主體實行“國民待遇”，努力形成一個政策無差異的良好外部環(huán)境。更大力度、更深層次推進混合所有制改革，促使地方政府對企業(yè)的所有權約束減弱甚至取消，逐步形成企業(yè)進入哪里、產品進入哪里、從哪里獲取生產要素等行為主要由市場導向，而不受其進入市場所隸屬行政區(qū)的調節(jié)。
再次，通過協(xié)議讓渡部分行政權力來集中實現一體化協(xié)調，比如在基礎性的人才、技術、征信、交通、通信、生態(tài)保護等公共要素市場，通過地區(qū)協(xié)商、制度保障，協(xié)同建立統(tǒng)一的制度、標準和接口，加速經濟政策的對接和一體化。
3.建立區(qū)域開放市場，構筑全面開放新格局。長三角更高質量一體化發(fā)展語境下，建立區(qū)域開放市場就是要構筑全面開放新格局，在更高層次、更廣范圍、更寬領域全方位開展合作。
一是從制造業(yè)向外資開放到服務業(yè)重點向外資開放，著力引進跨國集團的地區(qū)總部、研發(fā)機構、營銷中心，加快構建以服務業(yè)為主的現代產業(yè)體系。加強區(qū)域內蘇浙皖與上海的合作，以上海作為高端服務外包業(yè)務的承接者和中轉站，蘇浙皖主動承接其中的某些流程或環(huán)節(jié)，并根據自身的比較優(yōu)勢，在服務業(yè)與服務外包方面有所作為，比如江蘇南京的軟件業(yè)與軟件外包。
二是從引進外資和鼓勵出口到“引進來”和“走出去”相結合的雙向開放，這就要求長三角地區(qū)面向全球、“一帶一路”沿線國家和地區(qū)，建立以我為主的價值鏈分工體系。在這一過程中，上海等中心城市可能成為企業(yè)總部集聚地區(qū)，長三角地區(qū)通過在“一帶一路”沿線國家和地區(qū)設立工業(yè)園區(qū)等，開始將傳統(tǒng)制造加工職能轉移到海外。此外，積極推進長三角地區(qū)企業(yè)以并購形式對外直接投資，或者在海外建立研發(fā)中心，充分利用國際科技資源，增強自主創(chuàng)新能力。
三是從注重對外開放到突出對內開放，長三角高質量一體化發(fā)展要充分結合長江經濟帶建設，逐步將長三角地區(qū)的企業(yè)向長江中上游地區(qū)轉移，避免相關產業(yè)過度向東南亞等地區(qū)轉移，實現真正的溢出效應。
4.合作支持自貿區(qū)建設，復制推廣改革創(chuàng)新經驗。建設中國上海自由貿易區(qū)的重要目的，就是要為全面改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗。隨著上海自貿區(qū)制度創(chuàng)新的深入推進和可推廣、可復制的經驗出臺，長三角地區(qū)國家戰(zhàn)略平臺功能得到新的提升。各城市將主動對接，共享機遇，合作支持自貿區(qū)建設，爭取自貿區(qū)改革創(chuàng)新經驗盡快在區(qū)域內有條件地復制推廣。
近期如海關總署開展的區(qū)域通關一體化改革試點，以及海關監(jiān)管創(chuàng)新的制度成果等，將首先在取得經驗后盡快向長江經濟帶等地區(qū)推廣和復制。同時，上海自貿區(qū)經驗的復制和推廣，也可以以多種形式進行探索，不一定非要拘泥于自貿區(qū)的身份；也就是說，在復制自貿區(qū)的政策方面，其他地區(qū)和城市不一定非要戴了“自貿區(qū)”這頂帽子才可以去做，而是可以先去做，打牢基礎。如蘇州工業(yè)園區(qū)設立中新合作金融創(chuàng)新試驗區(qū)，讓蘇州工業(yè)園區(qū)內的企業(yè)可以到新加坡融資貸款、發(fā)行人民幣債券；再如昆山深化兩岸產業(yè)合作試驗區(qū)，將通過推進兩岸產業(yè)深度對接、兩岸服務業(yè)和金融業(yè)合作，爭取在深化兩岸產業(yè)合作方面實現新突破，形成新亮點，構建新機制。未來各地區(qū)建立的類似于上海自貿區(qū)這樣的制度創(chuàng)新載體和平臺，應該承擔一定的區(qū)域協(xié)調發(fā)展的功能，尤其要在實施負面清單管理、加大服務業(yè)開放等方面學習自貿區(qū)拆除政策壁壘、推進深度一體化的經驗和做法。
5.發(fā)揮企業(yè)主體作用，構建統(tǒng)一競爭規(guī)則。充分的市場競爭是形成長三角地區(qū)高質量一體化發(fā)展的微觀基礎。
首先，企業(yè)是市場經濟的主體，企業(yè)跨地區(qū)發(fā)展將自動產生經濟一體化發(fā)展的內生效應。長三角地區(qū)要以中國不斷增長的、龐大的內需為基礎，扶持和培育企業(yè)做強做大，鼓勵區(qū)域內企業(yè)進行收購兼并，實現以企業(yè)為主體進行產業(yè)合作與協(xié)調，利用好市場的結構效應和競爭協(xié)調效應。
其次，調整產業(yè)政策的實施方式，推進經濟從“發(fā)展競爭”轉向“平等競爭”，也就是橫向性、功能性和競爭性產業(yè)政策要逐步替代有傾斜的產業(yè)政策，并根據“競爭中立”原則，對所有經濟主體實行“國民待遇”，在行業(yè)進入、稅收征收、財政補貼、行政監(jiān)管、政府采購等方面給予不同所有制企業(yè)平等競爭的政策環(huán)境，并促成信息公開化和透明化，努力形成一個政策無差異的良好外部環(huán)境。
此外，建立統(tǒng)一競爭規(guī)則，逐步修正和廢除各地與一體化發(fā)展有沖突的地區(qū)性政策和法規(guī)，協(xié)調好各地產業(yè)政策和經濟發(fā)展戰(zhàn)略，加速經濟政策擴散的一體化，復制和推廣已經成功的國家政策試點經驗，如各種自貿區(qū)試點政策、科技創(chuàng)新中心建設試點政策等，有意識地適應區(qū)域經濟一體化發(fā)展的需要。
6.打造區(qū)域聯(lián)動機制，拓寬合作領域。建立長三角地區(qū)內部創(chuàng)新、交通、信息及污染防控的聯(lián)動機制。
一是積極推進前沿科技研究院所的合作創(chuàng)新聯(lián)盟、大型科技儀器設備的共建共享聯(lián)盟、科技創(chuàng)新公共服務平臺的互聯(lián)互通。依托行業(yè)領軍企業(yè)，建立一批跨地區(qū)、跨行業(yè)的前沿科技創(chuàng)新研究機構，發(fā)揮領軍企業(yè)在協(xié)調政產學研用，在協(xié)調各地區(qū)制造業(yè)創(chuàng)新中心建設中的組織協(xié)調作用。如浙江、安徽的企業(yè)與上海、江蘇的科研院所合作，將蘇滬兩省的科學研究轉換為現實生產力，使得浙皖兩省充分享受蘇滬兩省的科研資源。
二是加快構建高效便捷的綜合立體交通網絡，有效帶動和支撐長三角地區(qū)一體化發(fā)展。進一步提升多式聯(lián)運的集疏運體系能級。促進各地港口與貨物主要生產地、貨物主要消費市場的連接，加強重要交通基礎設施與主要港口的有效銜接，加強與航空運輸的對接，大力發(fā)展智能交通，形成運距短、成本低、效率高、現代化的集疏運體系。
三是在有形的飛地上打造無形的互聯(lián)網平臺，借鑒江陰靖江園區(qū)的先進經驗，借助飛地經濟發(fā)展實體經濟，打造互聯(lián)網平臺，促使江蘇制造業(yè)+互聯(lián)網，浙江的互聯(lián)網+制造業(yè)。
四是加強地區(qū)間的生態(tài)環(huán)境保護與資源節(jié)約合作，建立污染聯(lián)防、聯(lián)控機制，結合地區(qū)經濟發(fā)展水平與環(huán)境污染狀況進行層級布局。建立長三角生態(tài)環(huán)境基金，對區(qū)域性生態(tài)保護功能區(qū)建設建立補償機制。
7.落實具體項目，推動合作協(xié)調。學習歐洲人務實的精神，合作協(xié)調要從具體的項目合作開始做起，避免在范圍廣泛的領域中進行抽象議論和長時間討論。
當年法國外交部長舒曼所提出的重新整合歐洲的方案，之所以在眾多方案中顯得比別人高明，是因為該方案避開了在廣泛領域中討論歐洲未來的統(tǒng)一市場問題，而是抓住煤鋼和原子能利用等這種具體的領域，制定切實可行的統(tǒng)一歐洲市場的計劃，在法國、德國、意大利、比利時、荷蘭和盧森堡等六國內部建立沒有關稅、沒有配額、沒有其他進入壁壘，從而可以實現產品生產流通自由化的共同體市場。與此相同的是，長三角地區(qū)也必須通過某些具體的項目行動來進行實實在在的聯(lián)合，在這些以市場為導向的活動中，逐步打破區(qū)域行政壁壘，發(fā)展企業(yè)主體在區(qū)域間的自我聯(lián)合、自我協(xié)調和自我發(fā)展機制。某些具體的、實實在在的聯(lián)合戰(zhàn)略構想和戰(zhàn)略措施，可以是某些具體的基礎設施如航空和港口的聯(lián)合，也可以某個重大的科技合作研究項目，如新能源汽車使用和充電設施的一體化等等。
8.加強頂層設計，探索更高規(guī)格的區(qū)域協(xié)同決策機制。長三角地區(qū)的政府間合作，至今多數停留在協(xié)商、倡議層面，仍缺乏整體的頂層設計和統(tǒng)籌推進，在政策落實和具體行動方面仍然受到地方掣肘，難以實現緊密聯(lián)動的區(qū)域合作。
一是著眼于服務國家發(fā)展大局，立足長三角整體發(fā)展和長遠利益，一盤棋考慮、一條心謀劃，努力形成共同行為準則，深入推進各類規(guī)劃充分對接，充分發(fā)揮規(guī)劃在區(qū)域一體化發(fā)展中的統(tǒng)籌和引領作用。
二是考慮建立國家層面上以各部委及其派出機構為主體的縱向職能管理模式，制定區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，為區(qū)域一體化提供宏觀環(huán)境和政策導向，并著力于建立關于地方政府區(qū)域合作的有效激勵機制，從更高層面上破解長三角地區(qū)一體化發(fā)展中的地方行政壁壘和條塊分割難題。此外，可以加快形成基于長三角地區(qū)協(xié)調發(fā)展的共同事務處理機制，協(xié)調地方政府在區(qū)域合作進程中的沖突和糾紛，確保經濟秩序的正常運行，促使區(qū)域內部各地區(qū)利益空間得以向外延伸，緩解地區(qū)間的利益矛盾，維護各地區(qū)的利益均衡。