今年5月1日起，我國對53個非洲建交國全面實施100%稅目產品零關稅。這是繼2024年12月對包括33個非洲國家在內的所有與中國建交的最不發達國家先行實施之后的又一重要舉措，使中國成為全球首個對全部非洲建交國單方面、全覆蓋給予零關稅待遇的主要經濟體。西方一些媒體和學者質疑中國這一政策帶給非洲國家的實際作用，其實深入分析就能發現，這一政策的政治意義與現實意義不容低估。

促貿援助如何真正轉化為發展收益

據海關總署數據，2025年中非貿易額3480.52億美元，同比增長17.7% ，連續五年創歷史新高。同期，我國貨物貿易進出口總值為45.47萬億元人民幣，同比增長3.8%，其中中非貿易約合人民幣2.49萬億元 ，占我國對外貿易約5.5%；與23.6萬億元的共建“一帶一路”國家貨物貿易額相比，約占10.5% 。這些數據表明，雖然非洲在我國對外貿易格局中占比目前有限，但增長速度較快。

此外，對政策效果的理解不宜僅停留在稅率變化和短期貿易增量層面，其更大價值在于為非洲產品進入中國市場提供更加穩定的制度性通道，并為后續產業合作、貿易促進和能力建設打開空間。零關稅政策能否持續釋放效應，關鍵不只在于市場準入本身，還在于非洲供給能力、貿易組織能力和產業配套能力能否同步提升。而且如何使中國的發展合作模式得到更客觀的反映，可能關系到單項貿易政策能否被納入更廣闊的全球發展治理敘事當中。因此，關注點應從政策宣布轉向政策落地，從關稅減讓轉向能力建設。

發達國家數十年的促貿援助實踐表明，市場準入只有與產業能力建設相結合，才可能真正轉化為發展收益。世貿組織（WTO）框架下的促貿援助，是為處理發展中國家在獲得市場準入后，仍由于基礎設施、標準認證、貿易融資、生產能力和制度環境不足等原因難以有效擴大出口的問題。

從方式方法看，促貿援助通常包括與貿易相關的經濟基礎設施、生產能力建設、貿易政策與規則、貿易相關調整等類別。其中，經濟基礎建設和生產能力建設長期占據絕大部分的資金流向，2006至2024年二者合計約占總資金的97%。各援助方也形成了不同側重：日本長期位居主要促貿援助捐助方前列，資金較多投向交通、能源等經濟基礎設施建設；美國更重視受援國貿易能力建設、貿易便利化、標準合規和私營部門發展等；歐盟則一方面參與增強綜合框架（EIF）等多邊機制，另一方面通過自身促貿援助戰略和全球門戶等推進相關合作。

提升非洲工業化水平很關鍵

當前，促貿援助面臨資金規模收縮、投向結構失衡和統計口徑滯后的多重壓力。2024年全球促貿援助撥付額約510億美元，較2023年增長2%左右，其中190億美元流向非洲。但這一增長建立在整體發展援助資金趨緊的背景下，2025年OECD發展援助委員會成員及相關方政府開發援助（ODA）總額降至1743億美元，較2024年下降了23.1%，為有記錄以來的最大年度降幅。面向非洲、撒哈拉以南非洲和最不發達國家的雙邊ODA分別下降23.9%、26.3%和25.8%。

將發達國家的經驗教訓濃縮起來看，單純開放市場是必要條件，但并非充要條件。最鮮明的例子就是：促貿援助倡議運行多年、歐美長期給予最不發達國家和部分非洲國家優惠市場準入，但最不發達國家在全球出口中的份額仍長期不足1%。關稅優惠可以降低進入市場的制度成本，卻不能自動轉化為出口能力。美國《非洲增長與機會法案》也是一個重要參照，該法案自2000年起向符合條件的撒哈拉以南非洲國家提供單方面市場準入優惠。在服裝等少數行業、少數國家確實帶動了出口和就業，但其收益高度集中，也并未系統性改變非洲整體工業化水平。

歸根結底，非洲國家要提升出口，關稅是一方面，還與其產業基礎、加工能力、質量標準、物流條件與營商環境等相關。只要產能進一步跟上，就有更多機會轉化為實際出口。

中國對非合作的聯動效應

中國方案區別于歐美，不僅是開放市場，憑借著完整而強大的工業體系，中國有條件把貿易、投資和援助打通，與非洲形成產業鏈層面的融合。中國通過投資、技術、標準、加工和市場組織，推動部分增值環節向非洲延伸。

一個可作為觀察案例的是盧旺達：2019至2024年，盧旺達對華出口增長超過350%，2024年中國自盧旺達進口額達到約1.6億美元。其中咖啡、辣椒等農產品借助進博會、中非經貿博覽會、農產品輸華綠色通道、電商平臺和零關稅安排，逐步打開中國市場。盧旺達駐華大使曾以咖啡產業為例表示，咖啡農戶每向中國售出一公斤咖啡豆，比以往多賺約4美元。這說明，零關稅降低了市場進入成本，同時發揮更大作用的是市場準入、貿易平臺、訂單組織、物流通道等共同構成的產業鏈聯動。

當然，零關稅政策本身主要解決市場準入問題，而非洲對華出口能否真正擴大，最終仍取決于產業能力和配套條件能否同步提升。對中國而言，更關鍵在于如何將市場開放與既有的基礎設施建設、產業投資、優惠融資等貿易促進機制有效銜接，使零關稅政策成為中非產業合作和能力建設的一部分。

進一步看，中國對非合作具有復合型特征，其實際貢獻往往體現為貿易、投資、融資、工程和技術合作之間的聯動效應。這一特點有助于突破單純關稅優惠的局限，但也帶來兩個更深層的問題：一是在執行層面如何形成更穩定的政策統籌和項目協同；二是在國際層面，如何使這種綜合性發展貢獻得到客觀呈現。因此，除了要關注進口額增長和關稅減免規模，還應進一步延伸到南南合作統計測度（在統計學中，測度用于描述數據集的特征，如均值、方差等，是數據分析的基礎工具）這一更具前瞻性的議題。

當把視線從一項關稅政策上升到全球發展治理層面，問題就轉化為發展貢獻如何被定義、記錄和比較。近年來，聯合國貿發會議正在推進南南合作統計測度工作，核心目標是建立南南合作的統計框架、方法指南和數據報送機制，使相關合作能夠納入可持續發展目標指標17.3.1的統計體系。在金融流動之外，南南合作統計也試圖覆蓋非金融合作形式，從而更全面地反映發展中國家的合作實踐。首批9個拉丁美洲和加勒比地區國家如今已提交數據，初步結果顯示，南南合作具有明顯的非金融特征：在已報告的4368項合作活動中，僅有31項通過金融方式實施，絕大多數體現為獎學金、技術合作、培訓、人道主義援助和實物支持等形式。這說明南南合作統計表面上是技術問題，實際上是在界定哪些合作方式能夠被國際體系識別為發展貢獻。

這一議題對中國具有直接意義。中國與非洲國家的合作常以融資、工程、技術、貿易和產業合作相結合的方式展開，其貢獻并不完全體現為單項資金流量。若統計框架過于偏向可直接計量的金融流動，或將基礎設施、政策性融資、技術合作和市場開放分別處理，就有可能削弱對中國方案整體效應的呈現。

總的來看，對非洲建交國零關稅政策的意義不能僅以短期貿易增量衡量。其現實價值在于為非洲產品擴大對華出口提供制度空間，更長遠的意義則在于推動市場開放與產業能力建設相結合。下一步，政策成效取決于中非雙方能否形成更穩定的產業協同和貿易促進機制，也取決于中國能否在南南合作統計測度中更主動地呈現自身發展合作實踐。只有將零關稅置于產業合作和全球發展治理的整體框架中觀察，才能更準確理解其戰略意義。（作者分別是中國農業大學副教授，中國農業大學國際發展與全球發展學院院長、教授）