歐盟對俄羅斯的第21輪制裁經過三次磋商無果而終。此前第20輪制裁方案亦是歷經波折才勉強通過。自烏克蘭危機爆發以來，歐盟對俄羅斯實施了空前規模的制裁，但如今新制裁措施的出臺舉步維艱，日益呈現“難產”之勢。這一現象折射出歐盟對俄羅斯政策面臨的深層困境。“制裁疲勞”情緒持續蔓延，歐盟各成員國在經濟代價、能源安全，乃至“戰略自主”等問題上的分歧愈發難以調和。

利益裂痕越來越大

第21輪制裁方案由歐盟委員會主席馮德萊恩于6月9日提出，計劃首次對俄羅斯漁業實施實質性限制措施、進一步制裁俄羅斯“影子船隊”、限制俄羅斯液化天然氣進口、收緊對俄羅斯金融機構管控等。然而，這一方案甫一出臺，便遭遇多方阻力。

能源領域的矛盾首當其沖。部分歐盟國家主張嚴格執行乃至下調俄羅斯原油價格上限，以最大限度打擊俄羅斯財政收入。而另一些歐盟國家則擔心此舉將推高全球油價，反噬自身經濟，反對任何形式的加碼。關于限制俄羅斯液化天然氣的提議，同樣引發了激烈爭議。德國、意大利等國在擺脫俄羅斯管道氣后，增加了對俄羅斯液化天然氣的進口，短期內難以找到充足的替代品。此外，保加利亞因其核電站技術和燃料高度依賴俄羅斯國家原子能公司，反對任何可能波及核能領域的制裁措施。

歐盟成員國“痛點”各不相同。奧地利就奧合國際銀行在俄羅斯業務的存續問題與歐盟委員會展開了激烈博弈，堅決要求將其排除在制裁之外。希臘、馬耳他則憑借其在全球航運業中舉足輕重的地位，成功擱置了“全面禁止俄羅斯原油海運服務”的提議。馮德萊恩提出的對俄羅斯鱈魚等產品進口的全面禁令，更是一石激起千層浪，遭到多個成員國強烈反對，最終被迫從方案中移除。

在打擊第三方國家規避制裁問題上，以波羅的海國家為代表的“激進派”主張對協助俄羅斯規避制裁的第三方國家和實體采取更嚴厲措施，而以德國為首的“穩健派”則擔心此舉可能損害與重要貿易伙伴的關系，引發“經濟反噬”，因此持更謹慎的態度。這種“路線之爭”使歐盟的制裁政策越來越難以形成有效合力。

分歧的根源

歐盟對俄羅斯新一輪制裁方案愈發“難產”，背后是多重結構性矛盾疊加的結果：

一是“制裁疲勞癥”持續蔓延。“制裁疲勞癥”并非空穴來風，其根源在于制裁對各成員國經濟造成日益沉重的壓力。作為歐盟經濟的“火車頭”，德國的處境極具代表性。高度依賴廉價的俄羅斯能源，制裁導致的能源價格飆升給德國的工業基礎造成毀滅性打擊。德國能源密集型行業的產量較沖突前已下降了約20%，整個工業體系在2026年之前都可能面臨增長停滯的風險。意大利等南歐國家雖在政治上支持制裁，但同樣深受能源成本上漲和高通脹之苦，國內生活成本危機日益加劇，民眾對制裁的支持度不斷下滑。

二是內部利益格局分化。歐盟不同成員國對俄羅斯的依賴程度不同，這成為統一對俄制裁政策的最大障礙。匈牙利、斯洛伐克、保加利亞等中東歐國家高度依賴俄羅斯能源。對這些國家而言，切斷俄羅斯能源供給無異于“經濟自殺”。在第20輪制裁談判中，匈牙利和斯洛伐克就以保障“友誼”輸油管道的石油供應為由，屢次阻撓協議的達成。這種對能源安全的焦慮并非政治姿態，而是關系到國計民生的現實考量。

三是制裁邊際效應不斷遞減。經過四年多輪制裁，俄羅斯經濟展現出超預期的韌性。通過加速實施“向東轉”戰略，俄羅斯重塑了其對外貿易格局。據統計，中俄貿易的本幣結算率已攀升至93%以上，而俄羅斯對歐貿易在其總貿易額中的占比已降至15%以下。當制裁越來越難以達成一致，且難以產生實質效果時，成員國繼續推動新一輪制裁的政治意愿和動力自然大幅削弱。

歐盟將何去何從？

歐盟對俄羅斯制裁的“難產”已不單純是技術層面的政策協調失敗，而是進一步暴露出歐盟一體化進程中的深層矛盾，即如何在堅持共同價值觀和外交路線的同時，有效協調27個主權成員國之間迥異甚至對立的國家利益。

目前來看，歐盟似乎陷入了一種“為制裁而制裁”的路徑依賴。一方面，繼續加碼制裁的象征意義遠大于實質效果，且面臨經濟上“殺敵八百，自損一千”的困境和內部政治分裂加劇的風險。另一方面，要轉向更具彈性和現實主義的策略，則需要跨越巨大的政治障礙，并可能被內部鷹派和部分盟友指責為“軟弱”。

面對一個無法通過制裁徹底壓垮的強大鄰國，如何在威懾與接觸、孤立與溝通之間找到微妙的平衡點，是對歐洲政治家智慧的終極考驗。而無論選擇哪條道路，歐盟都必須正視一個不爭的事實，沖突爆發之初能夠迅速達成共識、以統一姿態對俄羅斯展示力量的時期已經過去，取而代之的是一個在日益碎片化的利益格局中艱難尋求平衡、被成員國各自“算盤”所牽制的歐盟。

在全球地緣政治格局加快重塑的背景下，歐盟能否跳出意識形態對抗的慣性思維，走出一條務實、自主的對俄相處之道，不僅關乎歐洲安全秩序的走向，更將直接影響其在全球棋局中的戰略分量與地緣影響力。（作者系中國國際問題研究院歐亞所助理研究員李瑩瑩）

編審：高霈寧 申罡 張艷玲