——第十八屆中央委員會第四次全體會議公報

常紀文 《中國的法治建設(shè)》白皮書主要起草人，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、中國社會科學(xué)院法學(xué)所教授

一、歷程與重大突破：中國法治的發(fā)展考察

1997年9月，黨的十五大報告提出：“進一步擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。”1999年憲法修改，鞏固了這一方略。法制到法治，完成了第一次國家規(guī)范發(fā)展模式的飛躍。

2004年，國務(wù)院出臺了《全面推進依法行政實施綱要》；2008年2月，中國出臺了第一部《中國的法治建設(shè)白皮書》；2010年國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》。2011年3月10日，全國人大常委會委員長吳邦國向十一屆全國人大四次會議作全國人大常委會工作報告時宣布，一個立足中國國情和實際、適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，為法治的實施奠定了全面系統(tǒng)的國家規(guī)則基礎(chǔ)。

2013年，中國共產(chǎn)黨發(fā)布《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，取代1990年的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，并發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)五年制定規(guī)劃和其他加強黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的文件。這表明，黨要管黨，并且想通過規(guī)范化的程序和方式，對國家予以領(lǐng)導(dǎo)。這是黨內(nèi)規(guī)則之治和國家法律規(guī)則之治即法治銜接、協(xié)調(diào)與互助的重要轉(zhuǎn)折點。

2013年，黨的十八屆三中全會體提出全面深化改革，加強國家治理體系和國家治理能力的現(xiàn)代化。按照什么規(guī)則建設(shè)國家治理體系以保障體系的運轉(zhuǎn)？四中全會的決定和公報予以了充分的解讀，即用法治的理念、思維和方式來保障國家治理體系的建設(shè)和運轉(zhuǎn)。十八屆三中全會提出了法治國家、法治政府、法治社會的建設(shè)目標(biāo)。自此，由以依法治國為核心的法治國家，演變?yōu)榘ǚㄖ螄摇⒎ㄖ握⒎ㄖ紊鐣趦?nèi)的法治中國，演變?yōu)橛牲h內(nèi)法規(guī)、國家立法和社會自治規(guī)則支撐的治國規(guī)則體系，無論是主體、內(nèi)容和方式，還是制度化方面來看，都是治國理念和模式的第二次飛躍。

目前，我國社會正在發(fā)生深刻變革，利益關(guān)系日益復(fù)雜，利益訴求日益多樣，社會矛盾日益凸顯，人們政治參與意識、民主法治意識、權(quán)利義務(wù)意識、公平公正意識普遍增強，對法治的期待越來越強烈，法治作用的空間越來越廣闊。在這個背景下，2014年10月23日，黨的十八屆四中全會閉幕，通過了十八屆四中全會公報和《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。社會普遍認為，四中全會提出了依法治國的升級版，是治國模式第二次飛躍的系統(tǒng)闡述。

二、四中全會法治建設(shè)決定的亮點

（一）樹立了總目標(biāo)，即全面推進依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。

國家治理體系，指的是治國理政的制度體系。國家治理體系的提出，提高了社會和公眾等主體在國家治理體系中的地位，加強了其作用。但該體系主要是靜態(tài)的。而法治體系不僅包括立法體系，還包括執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督等環(huán)節(jié)的體系。該體系是動態(tài)的，能夠使國家治理體系運轉(zhuǎn)起來，切切實實地使參與國家治理的主體發(fā)揮作用。

（二）明確了法治建設(shè)的基本任務(wù)

全會明確了全面推進依法治國的重大任務(wù)：完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施；深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強全民法治觀念，推進法治社會建設(shè)；加強法治工作隊伍建設(shè)；加強和改進黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導(dǎo)。

改革是促進社會和諧、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵手段。目前處于全面建成小康社會進入決定性階段，改革進入攻堅期和深水區(qū)，我們面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險挑戰(zhàn)之多前所未有。改革會觸及利益，肯定又有人反對。不要因為有人反對就不要改革，不要反腐敗。而為了減少風(fēng)險，促進穩(wěn)定，改革必須于法有據(jù)，必須按照規(guī)則辦事。為此，我們須加強法治建設(shè)，加強法律實施，加強法律監(jiān)督。我們不能因為有人反對，就推進改革，就不加強法治建設(shè)。

（三）指明了中國法治建設(shè)的方向

四中全會要求加強和改進黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導(dǎo)。在中國的法治框架內(nèi)，有三套規(guī)則體系，一類是黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范體系，一類是國家的立法和規(guī)范體系，一類是社會自治規(guī)則體系。在社會主義國家，中國特色社會主義法治理論是法治體系的理論指導(dǎo)和學(xué)理支撐，是全面推進依法治國的行動指南，法學(xué)界如果忽視執(zhí)政黨的作用，逃避研究執(zhí)政黨的執(zhí)政規(guī)則，逃避研究執(zhí)政黨的執(zhí)政規(guī)則和國家的法治規(guī)則如何對接的問題，是不負責(zé)任的，是不利于國家的法治發(fā)展的。我認為，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政規(guī)則和國家的法治規(guī)則的對接，即互助和聯(lián)合，是中國特色社會主義法治的重大特色。我個人長期從事這個問題的研究，發(fā)表了很多成果，對于四中全會重點闡述黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的關(guān)系，感到很高興。

社會主義國家的法治，不能用西方的標(biāo)準來套。中國的法治建設(shè)，目的是讓人民幸福、快樂，生活得有尊嚴，而不是讓西方滿意。通過幾十年的發(fā)展，中國長足發(fā)展了，人民生活水平大幅提高了，國際地位顯著了，這說明中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的法治理論、法治模式和法治道理選擇是正確的，符合中國國情的。中國的法治建設(shè)雖然要吸收世界文明發(fā)展的成果，但要立足中國的國情，解決中國的問題，也就是說，中國的法治建設(shè)要有定力。中國的法治，必須堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，立足自己的國情，不能拿我們的生活做實驗，更不能成為西方國家的民主和法治的試驗田。而要使共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)、民主，應(yīng)當(dāng)實行兩套規(guī)則的對接。只有對接了，才能實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。只有堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，本根不搖則枝葉茂盛。反過來，也只有用法治，才能夯實執(zhí)政根基。為此，四中全會指出，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治最根本的保證”“黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治等，體現(xiàn)了黨和國家在法治理論、法治道路和法治制度方面的自信。

下一步，應(yīng)當(dāng)加強機制建設(shè)，讓幾套法治系統(tǒng)運轉(zhuǎn)起來，防止制度被擱置或者空置。其中很大的一個工作任務(wù)是，借鑒安全生產(chǎn)的黨政同責(zé)體制建設(shè)的經(jīng)驗，在藥品和食品安全、環(huán)境保護等民生領(lǐng)域推行地方黨政同責(zé)制度建設(shè)，使地方黨委切切實實地履行自己的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。四中全會提出，提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績重要內(nèi)容、納入政績考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容，實際上也包含著這層想法。

（四）改革了立法的起草模式

在立法模式的改革方面，四中全會要求建設(shè)中國特色社會主義法制體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。深入推進科學(xué)立法、民主立法，完善立法項目征集和論證制度，健全立法機關(guān)主導(dǎo)、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑。要求改變部門立法的現(xiàn)象。現(xiàn)在的很多立法，部門痕跡很明顯。每個部門都有一部綜合型基礎(chǔ)法甚至基本法，各自為政，不利于法治的統(tǒng)籌和整體推進。

在立法權(quán)限方面，社會普遍認為，應(yīng)當(dāng)建立超越部門利益的立法啟動和起草制度。截止目前，中國的法律法規(guī)基本覆蓋了經(jīng)濟和社會發(fā)展的主要領(lǐng)域，門類較齊全，基本做到了有法可依。但是這些立法，大都帶有部門立法的色彩。如仔細對比分析不同法律的條文，可以發(fā)現(xiàn)，無論是監(jiān)管體制還是監(jiān)管職責(zé)，都存在很多相互沖突和覆蓋遺漏的問題。每個部門都有自己負責(zé)實施的基礎(chǔ)性和專門性法律，各成體系，而這些法律的草案大都是這些部門自己負責(zé)起草。無論國務(wù)院法制辦和全國人大法工委怎樣修改，通過后的正式文本還是多多少少地帶有部門利益的色彩。以各部門為主要實施主體的法律，大都只對本部門的職責(zé)規(guī)定得相對具體，涉及其他部門的職責(zé)時，大都規(guī)定得很原則。這就造成了，對于好處大而責(zé)任小的權(quán)力，大家都搶；對于只有責(zé)任而權(quán)力小的職責(zé)，大家都推卸。可以說是合意則取，不合意就舍。法律對于監(jiān)管體制的設(shè)置，也應(yīng)定分止?fàn)帯榇耍F(xiàn)行的立法啟動和起草制度需要改變。

立法模式的改革，具體的改革措施可以為：其一，對于法律制定或者修改的啟動，可以由全國人大根據(jù)執(zhí)法檢查或者調(diào)研來決定啟動，也可以由國務(wù)院提請全國人大或其常委會審議來啟動。國務(wù)院在作出提請的決定前，可以由各部委局提出意見。其二，全國人大或其常委會決定啟動法律的制定或者修改的，只能由全國人大常委會會有關(guān)專委會或者工作委員會負責(zé)草擬條文，不得委托國務(wù)院法制辦甚至各部委局起草草案。這樣可以保證法律草案的公正性和超越性。其三，全國人大常務(wù)會有關(guān)專委會或者工作委員會徑行調(diào)研拿出草案后，可以召集國務(wù)院法制辦和各部委局聽取意見，但這些意見只能供全國人大參考。超越的立法體制有助于解決部門立法、監(jiān)管盲點和相互推責(zé)等問題。同樣地，國務(wù)院法制辦決定制定或者修改行政法規(guī)時，也應(yīng)親自調(diào)研，充分聽取關(guān)于各界意見，起草條文，并再次廣泛社會的意見，之后徑行提交人大或其常委會審議。部門意見只能作為參考，立法不能被部門牽著鼻子走。

（五）明確人民的法治主體地位

四中全會明確人民的法治主體地位，守法由被動的守法演變?yōu)橹鲃幼o法，突出人們的主體地位。強調(diào)法治文化的培育和法治精神的弘揚。法律的權(quán)威源自人民內(nèi)心擁護和真誠信仰。人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護。必須弘揚社會主義法治精神，建設(shè)社會主義法治文化，增強全社會厲行法治積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者。可以看出，四中全會強調(diào)人民的法治主體地位，力圖把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，這是法治思維的一大突破。我認為，該突破是依法治國到依法理國的標(biāo)志。依法理國和依法治國相比，更重視人民的主體作用，它是國家治理體系之下的法之治。四中全會強調(diào)社會主義法治理念、精神和文化，實際上是搶占世界法治價值體系的制高點，體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性和自信性。下一步應(yīng)當(dāng)加強公眾參與國家和社會事務(wù)的制度、機制和程序建設(shè)，發(fā)揮其參與和監(jiān)督作用。

（六）突出憲法的地位，強化對依法行政的參與和監(jiān)督

四中全會提出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。健全憲法實施和監(jiān)督制度，完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制。四中全會提出，健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制。通過此措施，可以把權(quán)利關(guān)進制度的籠子，遏制權(quán)力腐敗的蔓延。

（七）強調(diào)依法獨立公正行使司法權(quán)

四中全會提出，完善確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護機制。全會提出，優(yōu)化司法職權(quán)配置，推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點，最高人民法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。這些措施，有利于發(fā)揮司法在國家治理中的積極作用。

（八）促進法治人才的正規(guī)化、專門化和職業(yè)化，重視法治的保障措施建設(shè)

四中全會提出，推進法治專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，完善法律職業(yè)準入制度，建立從符合條件的律師、法學(xué)專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度，健全從政法專業(yè)畢業(yè)生中招錄人才的規(guī)范便捷機制，完善職業(yè)保障體系。這一推進法律人立法、執(zhí)法和司法的舉措，利于法治的發(fā)展。

四中全會提出，提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績重要內(nèi)容、納入政績考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容。

三、四中全會的幾個第一次

總的來看，四中全會有很多創(chuàng)新和突破，可以總結(jié)為：（1）發(fā)展觀的突破，公報提出要依法治國和以德治國相結(jié)合，和科學(xué)發(fā)展觀一起，我認為是，組成了科學(xué)發(fā)展、文明發(fā)展和法治發(fā)展三結(jié)合的中國發(fā)展觀。這是發(fā)展觀方面的一個巨大飛躍。（2）第一次提出了建設(shè)中國特色社會主義法治體系，從原來的法律體系到現(xiàn)在的法治體系，突出了執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督的作用，體現(xiàn)了法治環(huán)節(jié)發(fā)展的均衡性。（3）第一次強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)要同國家法律相銜接與協(xié)調(diào)，指出“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”。（4）第一次系統(tǒng)論述法治觀，如“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)”，法治既要成為國家治理理念、也要成為生活方式和共同信仰。（5）第一次提出人民的法治主體地位，目的有二，一是響應(yīng)國家治理體系建設(shè)的要求，發(fā)揮人民的作用，二是力圖把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，接受人民的監(jiān)督。