張軍擴

國務院發展研究中心副主任

關于進一步完善國有資本管理體制

大家知道，現行的國有資產監督管理體制是2003年形成的。客觀地講，這個體制的建立對于解決過去長期存在的國有資產多頭管理而又無人負責的問題起到了積極的作用。但它存在兩個突出問題：一是沒有形成與國有資本功能定位相適應的國有資本布局優化調整的體制機制。國有資本是全民財富，理應服務于全民利益和國家戰略目標。但過去的體制卻缺乏這方面的機制設計，從而在一定程度上導致了國有資本管理上簡單強調做大做強，自我循環，而服務于國家戰略目標則相對不足。二是對企業實行行政化的管理模式，且管人管事管資產相結合，導致企業活力不足，難以適應國內外市場形勢快速變化對企業快速決策的需求。比如，根據國務院發展研究中心企業所的一項研究，截止到2012年，國資委共頒布各類規章文件287件，通過對其中255件進行梳理和歸納，發現這些規章文件與履行股東職責相關的僅占31％，而其余的近70％，都是與落實政府公共政策、黨群工作或企業內部事項相關的。

解決以上兩個問題，一個可供考慮的思路，是加強國資政策制定的客觀獨立性。比如，可以考慮設立一個由國務院領導掛帥的、由國務院相關職能部門負責人以及相關領域的專家學者參加的委員會，負責制定國家出資政策，包括國有資本布局調整和國有資本收益分配等，而國資委則負責政策的具體執行。這樣做的好處，一是有利于從國民經濟全局的、更加宏觀的角度考慮國有資產的功能定位、布局調整、投資方向和收益分配；二是有利于增強國有資本政策的權威性，從而有利于切實得到貫徹落實；三是有利于破除部門自我改革的困境，幫助國資部門剝離不合理的管理職能，推動國資管理部門改革監管方式。比如，以前國資委承擔的公共管理職能、黨群工作職能、企業內部具體事項審批職能等，都需要逐步加以清理和剝離。

關于構建國有資本投資運營平臺

國有資本能否有效服務于國家戰略目標，既取決于其投向的領域是否正確，也取決于其投入的方式是否恰當。關于今后國有資本需要重點投向的領域，十八屆三中全會的《決定》已經說得很明確，那就是提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全等五大領域。那么接下來的問題就是，國有資本應當以何種方式來重點投向這五大領域呢？

過去，國有資本發揮作用的方式，主要是投資興辦企業，并直接經營管理。這種方式在發展的初期可能是必要的，但隨著我國市場經濟的不斷發展，其弊端和局限性越來越顯示出來。今后，除極少數涉及國防安全等特殊領域需要國有資本以直接投資設廠、直接經營管理的方式發揮作用以外，絕大多數領域，包括完全競爭領域和帶有部分公益性、政策性功能的領域，都用不著國家直接投資設廠，而是通過資本投入運作，就可以更好地實現國有資本的功能作用。比如，如果需要國有資本加大對生態環境保護的支持，既可以以政府資助研發的方式進行鼓勵性、引導性投入，也可以以購買私人企業服務的方式進行支持。如果是社會保障資金，需要保值增值，那么更不用自己投資設廠，而是看哪個領域效益高、發展前景好，就可以直接對這些領域的企業進行投資參股。

然而，現實當中，國有資本并非以現金形式存在，并非想投哪兒就能馬上投到哪兒，而是以各種類型的企業的資產或股權的形式存在，其中，少部分是所謂的關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的企業，而大部分是完全處于競爭領域的企業。在這種情況下，要實現從管資產向管資本的轉變，促進國有資本布局的動態優化和調整，就需要搭建國有資本投資和運營的平臺，即國有資本投資公司和國有資本運營公司。

關于如何設立國有資本投資運營公司，以及設立之后如何運營，目前都存在較大分歧。比較好的做法，還是通過試點找出適合當前管理體制和市場環境的合理模式。試點當中應重點關注三個問題：一是投資運營公司對實業企業的持股方式。分散持股有利于防范對實業企業的行政干預，但增加了實業企業出現內部人控制的風險；集中持股有利于落實實業企業的出資人責任和發揮投資運營公司的專業化優勢，但增加了不當干預的風險。二是投資運營公司的治理機制。投資運營公司應該成為市場化的資本運營主體，既要防止政府干預過多導致企業失去活力，又要防止出資人職責不落實出現內部人控制的風險。三是資產重組與企業改革。應當結合投資運營公司的設立，在取消殼公司、處理存續資產、管理關聯交易等方面探索和積累經驗。

關于股權多元化與完善現代企業制度

從多年來國有企業改革與發展的實踐來看，國有企業難以建立真正有效的現代企業制度，其最重要的一個根源，就是一股獨大的股權結構。大量的經驗證明，即使不能實現國有資本與其他社會資本的混合所有制的多元化持股，只要能夠實現多元國有股東持股，也能在很大程度上對改善公司治理發揮積極作用。因此，下一步改革，應當把推動股權的多元化作為完善現代企業制度的一項重要舉措。

推進國有企業股權多元化改革，重點是要推進集團母公司的改革。目前中央和地方層面都還有不少集團母公司仍未完成公司制改革，例如國務院國資委管理的112家中央企業中就有75家仍然是全民所有制企業，盡快完成集團母公司的公司制改革應成為國有企業產權制度改革的首要任務。改革可根據實際情況采取多種方式，包括：有些具備條件的集團母公司可以直接改組為“國有資本投資運營公司”，有些集團母公司可以改造成為股權多元化公司特別是上市公司，有些“殼公司”性質的集團母公司可以注銷等等。

在積極調整和優化國有企業股權結構的基礎上，要根據國有資本不同的功能定位，逐步調整企業的國有股權比例。對需要國有資本發揮政策性功能的領域，如關系國家安全、國民經濟命脈、重大民生、戰略性產業的重要行業和關鍵領域，國有資本可以保持獨資、絕對控股、相對控股或其他控制形式；其他領域，主要是競爭性領域的國有企業要積極引入社會投資機構，根據市場競爭和發展情況，實行國有股權不同的持股比例，并按照市場規則有序進退、合理流動，提升國有資本的配置效率。

關于推進國資國企用人管理制度改革

對高層管理者的任命、考核、激勵制度是全部管理制度的核心。按照改革后的國資管理體制，兩類公司之下，基本上是按照《公司法》運行，實行完全的市場化的用人管理制度。國有資本投資運營公司以及個別的特殊類公司，可能比較合理的方式是實行雙軌制的選人用人和管理機制。

所謂雙軌制，就是對國有資本投資運營公司的董事、監事，以及少數政府直接管理的特殊國有企業的領導人，由履行出資人職能的機構選聘與任命；而對兩類公司的經理層，以及其他層級的管理者，實行市場化選聘與管理機制，即董事會選聘總經理，總經理提名其他高管并由董事會批準。

與雙軌制的選人用人制度相適應，應當按照“選用方式與身份、待遇相適應”的原則，實行雙軌制的薪酬與激勵約束機制。通過政府任命方式產生的兩類公司和少數政府直管企業的董事、董事長應當按照公務員管理，保有公務員身份，確定一定的行政級別，參照相應職級的公務員制定薪酬和福利標準，并根據崗位技能要求和工作難度給予一定的崗位補貼，同時要嚴格規定職務待遇、職務消費和業務消費，保障消費公開透明。而通過市場方式選聘的職業董事和職業經理人身份的國資控股參股企業負責人則實行市場化管理，由董事會參照市場水平確定薪酬方案和待遇體系。

關于解決國有企業歷史遺留問題

經過多年的改革和發展，大部分經過改制的國有企業的歷史遺留問題基本上都已經得到解決。但調查發現，當前，在部分未充分改制的國有企業當中，歷史遺留問題仍然比較嚴重。在少數已完成改制甚至已上市的國有企業，也同樣存在著歷史遺留問題“尾大不掉”甚至卷土重來的問題。這主要包括三個方面：一是很多國有企業仍承擔著離退休人員的社會管理職責及社會統籌外的費用，承擔著職工住宅供水供電供熱（氣）和物業服務等“三供一業”的設施維護改造等費用；二是部分國有企業仍存在企業辦社會的問題，醫療、教育、消防、市政、社區等未能完全移交給地方；三是很多老國企冗員問題嚴重，尤其是資源礦產類國有企業，隨著近幾年企業經濟效益下滑，人員富余已成為這些企業生存和發展的重大障礙。

這些歷史遺留問題不解決，企業就不可能真正建立起與社會主義市場經濟相適應的現代企業制度，在發展混合所有制、公平參與市場競爭中也會面臨很大困難。在新一輪改革當中，要認真清理歷史遺留問題的類型、數量和嚴重程度，并根據不同的歷史遺留問題探索多種解決途徑。一是政府要切實轉變職能，加大財政投入，將國有企業離退休人員、失業人員、企業醫療教育機構等的社會化管理作為政府提供的公共服務，解決企業和就業者的后顧之憂。二是要結合企業所在地區勞動用工市場化程度和社區管理的社會化程度，采取剝離改制、轉移就業或劃轉存續公司托管等多種方式解決富余職工和離退休人員問題。三是要總結過去各地、各企業在處理不良資產問題上的實踐經驗，做好頂層設計，制定預案，建立機制，切實防范局部問題演變為系統性風險。

關于各地方因地制宜開展國資國企改革

中央和地方國有資產在結構、質量、功能上有很大差異，地方之間的差異也不小。過去十年，各個地方在國資管理體制和國企改革方面都開展了有益的探索，形成了不同的地方特色。下一步推進地方國資國企改革也不宜搞“一刀切”的改革模式，當然地方也不能坐等中央國資管理體制改革方案。地方國資國企改革應堅持以下幾項原則：一是堅持國有資本更好地服務地方經濟社會發展；二是堅持以管資本為主提升企業活力；三是堅持多種所有制資本公平競爭、共同發展。建議在堅持這些原則的前提下，鼓勵地方因地制宜探索國資管理新模式，盡早釋放改革紅利。

另外，當前情況下各地要高度重視投融資平臺改革。在不少地方，投融資平臺占地方國資的比重較高，財務風險積累較多。2014年10月，國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》（即43號文），要求地方政府不得再通過平臺進行舉債，這是地方投融資平臺面臨的一個新情況。地方融資平臺借新還舊的成本增加，企業風險凸顯。要堅決防范地方債務風險集中爆發，必須盡快探索地方投融資平臺改革路徑。一種比較現實的改革方向，是將地方投融資平臺改造為普通企業，通過重塑政企關系，實現政企分離和政資分離，將平臺企業從政府的附屬機構轉變為獨立市場主體。

注：

本文為作者在1月31日舉行的“第十三屆中國企業發展高層論壇”上的演講摘要。