——發達國家的經驗和教訓之美國
于今 國家智庫總編中國東中西部區域發展和改革研究院院長
自20世紀80年代末蘇東劇變后，經濟的全球化進程明顯加速，美國政府利用經濟全球化的機遇，利用其全球唯一超級大國的地位，推動美國經濟迅速發展，然而2007年以來由美國次貸危機引發的金融危機在全球蔓延，對多國經濟產出重大影響，至今經濟復蘇都面臨很多的不確定因素，中國經濟雖然保持了快速發展趨勢，但也遇到了極大的困難，因此我們必須要深入分析美國的經驗教訓。
1.美國在經濟全球化中的經驗
（1）互動共進的政府規制政策。美國政府管理經濟的職能與美國政府體制有關。美國各級政府是相對獨立的，然而各級政府管理經濟的基本功能是相似的，除聯邦政府負有外交、國家安全和宏觀經濟調控的職責外，各級政府都具有規制、公共服務（包括社會保障）兩大基本職能。政府通過經濟規制政策與提供公共服務保證社會經濟的公平、公正和有序地發展。
政府規制是指政府為了維護公眾利益，依據法律和法規，運用經濟、行政等手段規范市場中特定的經濟主體活動的行為。政府規制包括保護市場競爭秩序規制、環保規制等許多方面。政府經濟規制的手段主要有三：一是價格規制，對壟斷企業的產品或服務確定最高限價，對過度競爭產品或服務規定最低保護價；二是限制企業進入或退出市場；三是數量管制，在政府規定的價格水平上，企業應該提供的產品和服務的數量和質量。政府與企業之間在規制方面的互動共進主要表現在規制政策的制定和執行兩個方面。美國各級政府在每項規制政策的制定過程中，都有公眾參與機制，企業自身或企業通過代表其利益的中介組織來表達自己的意見。聯邦政府或各級政府提出規制的議案提交國會或各級議會，國會或各級議會召開的辯論會、聽證會，乃至批準議案的過程中，企業或代表企業利益的中介組織都可以發表自己的意見。即使議案被國會或各級議會通過后，政府執行部門在制定法規的過程中，企業和中介組織仍然可以對法規提出質詢，政府執行部門必須逐一答復，如不接受質詢意見，該部門必須以充分的論證說明不采納企業和中介組織的意見或建議的理由。公眾參與機制，使得政府在制定規制政策過程中與企業互動共進，政府的規制政策與大多數公眾、企業達成了共識。制定規制政策過程中的互動共進有利于政府執行規制政策。公眾和企業參與制定或修改規制過程中的每個環節，最后形成的政府規制政策必然是各方妥協的結果，然而，它是政府意志和企業利益的共同點與結合點，給政府依法規制奠定了良好的基礎。一旦規制政策確定以后，大多數企業愿意無條件地遵守。如個別企業對現行的規制政策有意見可以等到修改規制政策時發表，未修改前也必須遵守現行規制。否則，有意見的企業干了合理不合法的事，政府部門照樣可以按照現行法律法規對其予以制裁。
互動共進的政府規制政策有效地規范了市場主體的行為，建立起公開、公平和公正的市場競爭秩序，減少了“上有政策下有對策”的現象，良好的法制環境促進了企業健康發展。
（2）良好的公共服務。美國政府提供許多公共服務，促進企業發展。政府的公共服務包括了基礎設施建設和市政建設，給企業發展提供良好的外部環境，降低企業經營的社會成本，有利于企業低成本地經營和擴張，刺激經濟發展。
美國政府經濟管理部門，特別是地方政府經濟管理部門的思路是：為企業發展創造良好的外部環境。以紐約州奧農達嘎郡為例，郡政府只有一個經濟管理部門，即經濟發展部，它的主要職能是吸引企業到當地辦廠，增加就業機會，促進地方經濟發展。經濟發展部通過設立工業園區，降低財產稅、銷售稅，發行地方政府債券，提供財政貸款或財政擔保貸款或財政資助，建立服務網絡，幫助企業員工進行轉崗培訓，加強基礎設施建設、改善當地居住環境幫助企業留住人才等措施，協助企業開展生產經營活動。同時，政府也要求企業雇用本地的員工，提高當地的就業率，提高居民生活水平。目前，該郡已有1.1萬多個大小企業，與世界各地16個國家建立了經濟聯系。郡經濟發展部主動與企業聯系，在許多企業設有聯絡員，及時了解企業發展戰略和運營動態，幫助企業解決困難，將政府發展經濟的意圖通過對企業的幫助傳遞給企業，政府與企業共同努力實現企業和地區經濟的發展。
（3）適宜的社會保障政策。美國的社會保障體系分為兩大部分：一是上層項目，即旨在解決就業養老等問題的保障網絡，主要是退休金、對退休殘疾人的健康保險、失業保險和仍有部分勞動能力的殘疾人的保險；二是底層項目，即對窮人的保險支持，由政府提供的購買房屋、幼兒補貼和培訓等資助。
社會保障管理體制。美國衛生與人類服務部制訂社會保障計劃并向國會報告，負責醫療保險。美國社會保險稅由財政部稅務司負責征收，存入社會保障信托基金會，單獨列收列支和管理，基金可以購買國債也可購買專門向聯邦信托基金發行的特殊證券。聯邦勞工部負責就業保障和失業保險。各州和地方政府也有相應的機構承辦社會保障工作。
依法、多渠道籌集社會保障基金。社會保障基金的主要來源是社會保險稅，征收的依據是聯邦保險資助法，政府依法向雇員和雇主分別征收占工資額7％的社會保險稅。政府向雇主征收工資稅作為雇員的失業保險。健康保險是依據醫療保險法，一般由雇主向政府繳納占雇員工資1.4％的醫療保險稅。社會保障基金的支出由各級政府直接撥付給個人賬戶或由政府提供福利設施。
美國社會保障政策的特點主要是：一是覆蓋面廣，保障程度低。二是社會保障項目管理體系多層次，發揮各級政府的力量進行管理。三是強制與自愿相結合，對具有普遍性的社會保障項目，如退休保險、失業保險等，通過法律的規定強制參加，對影響面小開支少的項目實行自愿參加。四是保險資金管理嚴格有序。
（4）高科技政策和就業政策。美國政府順應經濟全球化，促進高科技產業發展的政策主要為：一是美國政府將一批國防高新技術轉為民用，增加研究開發基金，資助和鼓勵民間高新技術發展。二是移民政策，幫助企業爭奪人才，美國的移民來自全世界100多個國家，硅谷40％的人才是移民，1／4諾貝爾獎獲得者是外國移民，政府的移民政策在人力資源利用上突破了國界限制，幫助美國高新技術企業網羅了世界的人才。三是政府鼓勵高新技術企業發展和風險投資，給經濟可持續增長注入了長久的活力。
美國的就業政策。美國經濟連續增長，對勞動力的需求隨之增加。除了通過每年數十萬的移民彌補勞動力不足外，美國政府還加速勞動力市場建設，改革就業服務體系提高就業服務機構效率，就業服務實現自動化和個性化，資助企業進行職業教育和轉崗培訓，鼓勵婦女就業，擴大勞動力市場。
政府還推動國際貿易自由化，如建立北美自由貿易區，支持新興市場國家加入世貿組織，通過自由的國際貿易，增加海外投資，充分地利用外國廉價的勞動力、人才和自然資源，掠奪發展中國家科技資源，加大高新技術產品的出口，搶占發展中國家市場，從自由貿易中獲得更加豐厚的利潤。
2.美國金融危機的教訓
（1）美國金融危機的根源分析。①思想根源：自由經濟思想的過度泛濫。由于20世紀70年代以來西方經濟的“滯脹”，凱恩斯學派的經濟理論受到質疑，代之以新自由經濟主義思潮的崛起。這一理論思潮突出強調市場機制的作用，奉行“最少的政府干預，最大化的市場競爭，金融自由化和貿易自由化”原則，在當時受到廣泛的歡迎。里根總統上臺后，這一思潮的主要代表——貨幣學派和供給學派相繼成為政府制定經濟政策的重要理論依據。伴隨著經濟全球化的迅速發展，新自由主義不僅僅成為美國經濟政策的基礎，也成為美國在全球推行金融自由化的工具。事實上，美國金融市場的許多微觀設施，包括會計制度、市場評級體系、金融工具創新、風險控制程序乃至金融政策等都受到新自由主義的極大影響。從某種意義上講，此次金融風暴，本質上是美國新自由主義經濟思想的嚴重危機，也是這一經濟思想的總清算。投資大師索羅斯把這種相信市場能夠解決所有問題的理念稱為“市場原教旨主義”。他曾經指出，“（華爾街的危機）是我所說的市場原教旨主義這一放任市場和讓其自動調節理論的結果。危機并非因為一些外來因素，也不是自然災害造成的，是體制給自己造成了損失。它發生了內破裂。”
②行為根源：過度超前的信用卡消費。美國第二次世界大戰以來長期奉行以美元計價體系及軍事強權為支撐的、透支全球的經濟發展模式。這種長期的透支，導致美國人大都養成了透支消費的生活習慣。近年來，美國過度消費問題愈演愈烈，家庭債務負擔加重，高負債和高消費的模式難以為繼。據統計，2007年美國家庭債務規模達到14萬億美元，債務已高達可支配收入的140%。其中，家庭抵押貸款從2002年的6萬億美元增加到2007年的10.6萬億美元，家庭消費信貸從2002年的1.9萬億美元增加到2007年的2.5萬億美元。而另一方面，美國的個人儲蓄率(占可支配收入的比例)則逐步下降，從20世紀90年代早期的7%下降為2007年的-1.7%。正是在這種情況下，眾多美國的低收入家庭為實現住房夢想不惜以零首付的方式全額貸款購房，從而埋下了危機的種子。
③制度根源：過度創新與監管不足。資產證券化是20世紀最重要的金融創新之一，同時也是一種風險轉移和風險分散的金融創新。資產證券化正是起源于住房抵押貸款的證券化。通過證券化操作，房地產金融機構就將住房抵押貸款的違約風險轉移給資本市場，由抵押貸款支持證券的購買者來承擔相應違約風險。在金融創新的大旗下，許多投資銀行在次級債券的基礎上設計出許多結構復雜、令人眼花繚亂的金融衍生品，而這些創新工具所吸納的資金已遠遠超過基礎金融資產的數量，從而在金融體系內積累了巨大的風險。據美國經濟分析局的調查，美國次貸總額為1.5萬億美元，但在其基礎上發行了近2萬億美元的住房抵押貸款支持債券(MBS)，進而衍生出超萬億美元的擔保債務憑證(CDO)和數十萬億美元的信貸違約掉期(CDS)。
更為糟糕的是，美國對金融創新的監管卻沒有隨著金融創新的發展而得到加強。事實上，次貸危機發生這前的金融創新早就超出了現有金融監管的制度框架。在銀行發放貸款環節上，美國的監管是可行，但是，當這些次級貸款證券化以后，金融產品的創新和交易則陷入了監管的真空，甚至得到監管部門的支持和縱容。此外，金融評級機構在此次危機中，也出現了嚴重失誤。那么多金融機構的貸款出現了問題，它們發行的金融產品有那么多漏洞，金融評級機構居然“視而不見”，使很多問題債券、問題銀行能夠長期被評估為“優等”。由于證券化產品過于復雜，很多機構投資者對證券化產品的定價并沒有深入了解，而是完全依賴產品的信用評級來進行投資決策。結果是，證券化產品偏高的信用評級導致了機構投資者的非理性追捧，導致了風險的累積，最終帶來了市場的脆弱性。
（2）金融危機對中國經濟的幾點啟示。
①防止虛擬資產泡沫的過度膨脹，保持實體經濟與虛擬經濟的平衡。金融危機折射出美國虛擬資產高度膨脹，虛擬經濟與實體經濟嚴重失衡的經濟現象，也讓人們嘗盡了過度虛擬化釀成的苦果。以金融衍生產品為代表的新型虛擬資產的大量涌現，遠遠超出服務經濟社會發展之需要，而是發自金融機構甚至單個機構、部門、個人逐利之動機。教訓告訴我們，金融是第三產業，金融的發展應立足于市場分工，履行服務于實體經濟和社會發展的職能。沒有實體經濟基礎和過度杠桿化的衍生市場將是一個危機四伏的市場，堅持虛擬經濟應伴隨實體經濟發展而發展的方向，是美國這場百年不遇的危機給我們的最重要啟示。
②堅持適度創新，完善金融監管。美國是世界金融業最發達的國家、金融機構創新能力最強的國家，但是，也恰恰是在這么一種具有很強的創新能力的金融環境里，反而由于金融創新被過度使用或者被濫用，導致爆發了金融危機。這給了我們國內金融業未來的發展一個較好的提醒。“金融創新—金融風險—金融監管—金融再創新”是一個動態的發展過程，如果金融創新的信息披露充分、風險管理有效、監管到位，金融創新仍然是規避金融風險、保障金融安全的重要途徑。因此，一方面我們要鼓勵金融創新，因為創新是整個金融業發展的動力所在，但是另外一個方面，我們也要在創新的同時，做好風險的掌控，要有一套風險的監控和管理的能力，使之與金融創新相匹配。同時，監管機構還要針對金融創新和混業經營的市場狀態進行監管體系和監管手段的改革，使金融監管能跟得上創新的步伐。
③完善金融體系的宏觀監測與調控。首先要改進貨幣流動性的監測指標。貨幣是可交易的信用，隨著金融創新的發展，貨幣的鏈條在拉長，傳統的貨幣定義和觀測方法已經難以適應監測金融市場的需要。第二，改進貨幣政策的功能定位。貨幣政策不僅要釘住幣值穩定目標，還要把資本市場納入視野，從促進金融市場穩定增長的角度制定調控措施。